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Pré-publication, Document de travail Année : 2012

La prise en charge des personnes âgées dépendantes en Suède de 1930 à 2008: entre réformes et continuité

Résumé

L'Etat suédois a très tôt affirmé la responsabilité de la société (c'est-à-dire de l'Etat, et par le biais d'un financement solidaire par l'impôt) dans la prise en charge des personnes âgées. Dès le début du 20ème siècle, des politiques publiques d'aide aux personnes âgées commencent à se développer, mais c'est surtout à partir de la fin des années 1950 que les services d'aide et de soins prennent leur essor, lorsque l'Etat-providence suédois commence sa phase d'expansion massive. De même que pour le reste du système suédois de protection sociale, il s'agira de mettre en place une politique universelle : une aide accessible à toute la population, attribuée en fonction des besoins de chacun, indépendamment des conditions de ressources et de la situation familiale. Dès le départ, le choix est fait d'offrir des prestations sous forme de services et non en espèces comme cela se fera (et de façon bien plus tardive) dans les autres pays. Ainsi, c'est une prise en charge professionnelle plutôt qu'informelle qui va très tôt se mettre en place. Si les premières mesures vont concerner la prise en charge en institution, dès la fin des années 1950 l'ambition affichée sera de permettre autant que possible le maintien à domicile plutôt qu'en institution pour offrir aux personnes âgées un environnement plus familier et confortable et leur permettre de continuer à participer à la vie dans la communauté. Cette socialisation très précoce du domaine du 'care' (prise en charge des personnes âgées dépendantes tout d'abord, puis prise en charge des jeunes enfants) va rapidement devenir une caractéristique centrale de l'Etat-providence suédois - et des pays Nordiques plus généralement - (Sipilä, 1997) les distinguant des autres modèles de protection sociale dans lesquels le 'care' reste une prérogative familiale et/ou est laissé au marché (Lewis, 1992 ; Jenson, 1997 ; Anttonen et Sipilä, 1996 ; Anttonen, Baldock et Sipilä, 2003). D'un point de vue comparatif, la Suède est de loin le pays le plus généreux dans le domaine de la prise en charge des personnes âgées en termes de l'effort public consenti. Elle consacre aujourd'hui près de 3% de son PIB à la prise en charge des personnes âgées dépendantes, alors que les autres pays européens n'y consacrent qu'entre 0,5 et 1,5% (OCDE, 2005). Pourtant, si le système suédois peut sembler particulièrement performant et généreux par rapport à ce qui existe dans d'autres pays, la politique de prise en charge des personnes âgées a néanmoins fait l'objet de critiques importantes, notamment pendant les années 1990, devenant une question politique centrale au cours des 15 dernières années et cristallisant autour d'elle une certaine crise de légitimité du modèle suédois de protection sociale. La politique envers les personnes âgées dépendantes a en effet traversé une période de transformations que d'aucuns ont interprétées comme une remise en cause des principes fondateurs de cette politique et du modèle suédois plus généralement (principes d'universalisme, d'égalité, de défamilialisation, de centralité du rôle de l'Etat). Ainsi, alors même qu'une loi consacrant le droit des personnes âgées dépendantes à recevoir toute l'aide dont elles ont besoin de la part des autorités sociales est votée en 1980, cette année là marque le début d'une diminution substantielle du taux de couverture de la population de 65 ans et plus prise en charge par les services publics. Alors qu'un quart des personnes âgées de 65 ans et plus, et 67,5% des personnes de 80 ans et plus, bénéficiait d'une prise en charge à domicile ou en résidence spécialisée en 1978, elles ne sont plus que respectivement 16% et 39% en 2007. Avec cette chute du taux de couverture, c'est le principe d'universalisme qui semble avoir été remis en question. Les années 1990 ont par ailleurs été marquées par une augmentation des inégalités territoriales, une certaine privatisation des services, ainsi qu'une prise en compte croissante des ressources financières des personnes dépendantes mais aussi de la présence d'aidants informels dans l'attribution de l'aide. Peut-on pour autant parler d'un repli dans la prise en charge des personnes âgées en Suède ? 3 Ces transformations sont-elles le fruit d'une remise en cause normative et/ou idéologique de cette politique que l'on pourrait attribuer à un " tournant néo-libéral " (Jobert, 1992), et relèvent-elles du phénomène de démantèlement ou de " repli " de l'Etat-providence (welfare state retrenchment) que de nombreux auteurs ont identifié un peu partout en Europe dans les années 1980 et 1990? Si à la fin des années 1990 et début des années 2000 la thèse du repli de la politique de prise en charge des personnes âgées dépendantes a fait l'objet d'un assez large consensus dans les médias, dans l'opinion publique, et même parmi les chercheurs suédois (Szebehely, 1998, 2000 ; Trydegård, 2000, 2003), nous voulons ici suggérer, avec le privilège du recul, que les transformations observées étaient essentiellement conjoncturelles et ne constituent pas une remise en cause de cette politique. On constate au contraire une grande stabilité des structures institutionnelles, des principes et des objectifs poursuivis, voire même une meilleure réalisation de ces principes et objectifs que durant " l'époque dorée " de l'Etat-providence. Se pose alors ici la question de la nature et de la mesure du changement. Nous souhaitons deuxièmement nous interroger sur la crise de légitimité dont a fait l'objet cette politique. Il nous semble que celle-ci tient pour partie à une interprétation des transformations basée sur une vision quelque peu idéalisée d'une " époque dorée " de la politique envers les personnes âgées. Mais c'est surtout autour du principe d'universalisme, de son interprétation et de sa mise en oeuvre institutionnelle que se joue la légitimité de cette politique, et du modèle suédois de protection sociale plus généralement. Comme nous le verrons, il est utile de distinguer entre structures et pratiques institutionnelles pour mieux comprendre une partie de l'enjeu politique, en termes de légitimité, qui se pose de façon croissante depuis les années 1980 dans ce domaine : alors que les structures institutionnelles - soit les principes et règles formels qui régissent la politique envers les personnes âgées - ont fait preuve d'une remarquable stabilité depuis les années 1950, créant et renforçant ainsi certaines attentes de la part de la population, les pratiques institutionnelles - la mise en oeuvre de la politique - ont pour leur part subi différents changements incrémentaux et " rampants " ('creeping change') qui peuvent donner lieu à une transformation institutionnelle plus profonde, et ainsi à une remise en cause plus fondamentale de cette politique. Comme l'ont montré Streeck et Thelen, des changements significatifs peuvent avoir lieu même en l'absence de changements de la structure programmatique des politiques sociales. En effet, les institutions formelles ne déterminent pas complètement les usages que les acteurs peuvent en faire, ce qui explique que l'on peut observer des changements majeurs au niveau des pratiques institutionnelles en même temps qu'une forte continuité des structures institutionnelles (Streeck et Thelen, 2005). On voit ici l'importance de confronter les principes, les règles institutionnelles et la mise en oeuvre concrète des politiques. Cet article propose ainsi une analyse des transformations dont a fait l'objet la politique envers les personnes âgées dépendantes de façon à en objectiver la nature et l'ampleur. Nous cherchons ici à saisir le changement tant dans sa dimension institutionnelle que dans sa dimension principielle et normative. Pour analyser la nature et l'ampleur de ces transformations, et comprendre l'enjeu que ces transformations représentent en termes de légitimité de cette politique, nous commencerons par une analyse généalogique de la politique envers les personnes âgées dépendantes afin d'en saisir les principes, fondements, et caractéristiques principales. Il ne s'agira pas de rendre compte de façon détaillée de toute l'histoire de la mise en place de la politique de prise en charge des personnes âgées 4 dépendantes1 mais plutôt d'en souligner certains moments clef pour présenter la logique et les principes qui ont animé la création et l'évolution de ces dispositifs de façon à pouvoir resituer la nature des enjeux contemporains. On peut distinguer quatre périodes dans l'histoire des politiques d'aide et de soins aux personnes âgées : 1) La première période, de 1930 à 1965, correspond à la mise en place des traits caractéristiques fondamentaux de l'aide aux personnes âgées. 2) La seconde période, de 1965 à 1980, est une phase d'expansion rapide et de consolidation. Les objectifs politiques affichés semblent atteints. La loi de 1980 sur les services sociaux consacre l'aide et les soins aux personnes âgées comme un droit du citoyen. 3) La troisième période, de 1980 à 1997, correspond à la période de " crise " de l'Etatprovidence. Des tendances contradictoires apparaissent: le système reste performant et public, mais l'écart semble se creuser entre les ambitions affichées et la pratique, la prise en charge des personnes âgées apparaissant comme moins universelle, ce qui tend à remettre en cause la légitimité du système. 4) Enfin on peut dégager une quatrième période à partir de 1998, marquée par un réinvestissement et une re-régulation de et par l'Etat, visant notamment à renouer avec les principes universels de la politique envers les personnes dépendantes. Cette périodisation permet par ailleurs de relier les évolutions de cette politique aux transformations plus générales de l'Etat-providence suédois: émergence (mise en place des principes fondateurs et des premières mesures), âge d'or (consolidation, expansion, voire arrivée à maturité), puis crise et restructuration.

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Citer

Nathalie Morel. La prise en charge des personnes âgées dépendantes en Suède de 1930 à 2008: entre réformes et continuité. 2012. ⟨halshs-00687123⟩
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Dernière date de mise à jour le 20/04/2024
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