Le marchŽ fait-il la ville? Ecole thŽmatique dÕAussois 2010
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Le repeuplement des faubourgs du Vieux-MontrŽal: le difficile conciliation entre intentions urbanistiques et intŽrts privŽs dans un grand projet urbain.

Alexandre Maltais

1. ProblŽmatique

On parle beaucoup, depuis quelques annŽes, de l'Žmergence d'un Ç urbanisme nŽolibŽral È[1] et du r™le croissant que joue le secteur privŽ dans la mise en Ïuvre des politiques publiques urbaines. En contrepartie, on s'attarde somme toute assez peu, du moins au QuŽbec, aux modalitŽs prŽcises de ce rapprochement avec l'entreprise privŽe. Or dans la culture urbanistique quŽbŽcoise, une telle collaboration ne va pas de soi. Si, comme le soulignait il y a quelques annŽes F. Asher, un nouvel Ç urbanisme partenarial È doit dŽsormais Ç permettre des compromis, conformes au projet de la citŽ, mais modulŽs en fonction des intŽrts des partenaires dont il a besoin È (Ascher, 1994 : 15), encore faut-il comprendre la rŽalitŽ de ce nouveau partenaire privŽ, dont la grande autonomie rend les dŽcisions peu prŽvisibles.

 

Dans cette communication, pour illustrer cette difficile mais dŽsormais nŽcessaire convergence entre les intŽrts publics et privŽs, nous nous appuierons sur une double Žtude de cas portant sur le rŽamŽnagement ˆ des fins principalement rŽsidentielles de deux grandes friches industrielles situŽes de part et d'autre de l'arrondissement historique de MontrŽal: le faubourg QuŽbec et le faubourg des RŽcollets. Ë partir du milieu des annŽes 1980, une nouvelle administration municipale progressiste caresse de grandes ambitions pour ces secteurs longtemps laissŽs ˆ l'abandon, qu'on rebaptise alors Nouveau-MontrŽal (Cournoyer 1998). Aprs des concours internationaux et plusieurs Žtudes prospectives, on adopte une sŽrie de plans et de politiques visant ˆ encadrer le dŽveloppement des faubourgs, ainsi qu'ˆ y stimuler la construction rŽsidentielle.

 

L'appel au secteur privŽ est lancŽ sans dŽtour dans l'ŽnoncŽ de politique d'habitation que l'administration dŽvoile en 1989, lequel stipule que le Ç r™le principal [de la ville] sera celui de catalyseur des volontŽs et des ressources È du secteur privŽ et des organismes sans but lucratif et que l'administration devra fournir Ç un encadrement souple et efficace au dŽveloppement privŽ È (Ville de MontrŽal 1989). Pour ce faire, elle confie ˆ des sociŽtŽs paramunicipales la responsabilitŽ dÕacquŽrir, de remembrer puis de revendre les propriŽtŽs des faubourgs ˆ des entreprises de promotion immobilire sŽlectionnŽes par appel dÕoffres. Mais les promoteurs immobiliers, directement visŽs par ces politiques, se montrent rŽticents, voire opposŽs ˆ ce nouvel interventionnisme municipal dans un domaine qui avait jusquÕalors ŽtŽ marquŽ par un laisser-faire gŽnŽralisŽ. RegroupŽe autour du chapitre montrŽalais de lÕassociation provinciale des constructeurs dÕhabitation du QuŽbec, une coalition de gens d'affaires profite alors de toutes les tribunes pour protŽger la libertŽ de marchŽ, rappelant que Ç la ville doit sÕen tenir ˆ son r™le de planificateur, soit fixer des objectifs et dŽfinir un cadre. Elle nÕa pas ˆ sÕimproviser entrepreneur, architecte ou dŽcorateur[2] È.

 

Cette impasse est le point de dŽpart de cette communication. Ë partir dÕune analyse des stratŽgies ŽlaborŽes par les pouvoirs publics pour attirer des promoteurs et des politiques immobilires[3] de ces derniers, nous nous attacherons ˆ comprendre comment cette divergence initiale a pu tre graduellement surmontŽe, en faisant ressortir les conditions ayant permis ˆ chacun d'apprivoiser la nouvelle rŽalitŽ de l' Ç urbanisme partenarial È.

 

2. MŽthodologie

Puisque ce sŽminaire vise notamment ˆ identifier certaines pistes mŽthodologiques pour les chercheurs Ïuvrant auprs d'acteurs Žconomiques, il semble important de dŽvelopper plus longuement cette dimension.

L'Žtude de cas comporte des avantages certains pour qui s'intŽresse aux jeux d'acteurs: en rassemblant en un mme cadre d'analyse des donnŽes de source variŽes, elle offre l'avantage substantiel de dŽvoiler simultanŽment diverses facettes d'un mme problme, permettant ainsi de pallier certaines limites d'autres mŽthodes qualitatives axŽes essentiellement sur des tŽmoignages. Une telle triangulation permet en outre d'esquiver les tentatives de manipulation de l'entretien par des rŽpondants de plus en plus conscients de leur position dans un processus de revitalisation dŽsormais largement diffusŽ dans les mŽdias et la sociŽtŽ en gŽnŽral[4].

Nos rŽsultats procdent donc principalement d'une revue de presse[5], de lÕanalyse des documents de planification municipaux ainsi que de 13 entretiens semi-directifs rŽalisŽs avec des promoteurs immobiliers et des reprŽsentants de lÕadministration municipale impliquŽs dans le rŽamŽnagement des faubourgs.

Au dŽpart, l'Žtude devait essentiellement s'articuler autour d'entretiens avec des promoteurs immobiliers, mais le terrain en a dŽcidŽ autrement: le recrutement des rŽpondants s'est avŽrŽ trs difficile. D'abord, comme le contact avec un homme d'affaires[6] doit se faire via son entreprise, le chercheur fait alors face ˆ deux de ses plus grands ennemis: la bo”te vocale et la secrŽtaire. Voix froide et impersonnelle pour la premire, douce et suave pour la seconde, elles n'en aboutissent pas moins souvent au mme rŽsultat: isoler le patron de questions embarrassantes, surtout de celles posŽes par un simple Žtudiant. Mais une fois cette premire Žpreuve passŽe, il reste encore ˆ convaincre le principal intŽressŽ, qui, comme l'a gentiment dit l'un d'eux: Ç n'a pas que a ˆ faire È. Sur 11 promoteurs ayant ÏuvrŽ dans les deux faubourgs, seulement cinq ont ainsi acceptŽ de participer ˆ une entrevue, et trois d'entre eux Žtaient ce qu'on peut appeler des promoteurs sociaux, c'est-ˆ-dire que leur objectif nÕest pas le profit mais la fourniture de logement, gŽnŽralement ˆ une population vulnŽrable[7]. Autrement dit, prs de deux semaines d'intenses dŽmarches n'ont permis de recruter que deux promoteurs privŽs. Qui plus est, il s'agissait d'un Žchantillon biaisŽ: ces deux promoteurs, toujours actifs dans le dŽveloppement des faubourgs, Žtaient bien connus pour leur caractre novateur et pour leurs projets originaux, ce qu'avait prŽalablement rŽvŽlŽ la revue de presse. Ë l'inverse, point de rŽponse positive d'un promoteur dont les dŽsaccords avec l'administration avaient fait les manchettes au cours des annŽes 1990.

Il fallait donc trouver une nouvelle stratŽgie. La revue de presse comportait dŽjˆ quelques citations trs intŽressantes de promoteurs qui craignaient manifestement moins les journalistes que les Žtudiants. Il apparaissait donc essentiel de retourner aux bases de donnŽes pour constituer un dossier de presse pour chaque promoteur[8]. C'est bien sžr une source baisŽe, le filtre journalistique constituant en lui-mme une limite Žvidente, mais combinŽe aux autre sources, notamment aux entretiens avec des fonctionnaires bien au fait des dossiers, cette mŽthode a permis de donner voix ˆ des absents incontournables. Enfin, dans une optique matŽrialiste, ont aussi ŽtŽ compilŽs deux jugements rendus par la Cour supŽrieure du QuŽbec, des sites web, des communiquŽs de presse, des rglements et des rŽsolutions municipaux et des informations sur les compagnies tirŽes du registre des entreprises du QuŽbec.

 

3. Des politiques publiques rigides et peu adaptŽes ˆ la rŽalitŽ montrŽalaise

Comme le montre bien le graphique suivant, la construction rŽsidentielle dans les faubourgs ne dŽmarre que tardivement. Progressivement, en porte-ˆ-faux avec la crise immobilire du milieu des annŽes 1990, s'amorce un dŽveloppement aujourd'hui encore inachevŽ, mais qui a connu une pŽriode d'activitŽ intense au dŽbut des annŽes 2000.

Si l'on veut bien, dans la mesure du temps imparti ˆ cette communication, limiter notre examen des politiques publiques ˆ ce que la sociologie des organisation appelait les Ç contraintes È[9], c'est-ˆ-dire des mesures mises en place dans le but de limiter les choix possibles du partenaire qu'on cherche ˆ mobiliser, on peut plus aisŽment retracer l'Žvolution de la position de l'administration. Ë l'instar de ce que les anglophones appellent le carrot and stick, nous ferons cependant la distinction entre les contraintes qui interdisent les choix indŽsirables, (e.g. rglements) et les opportunitŽs, qui ˆ l'inverse bonifient les avantages comparatifs d'un choix dŽsirable (e.g. subventions).

On peut ds lors distinguer trois pŽriodes dans l'Žvolution de la planification des faubourgs:

- Une premire (1988-1992) o toutes les ressources sont consacrŽes ˆ l'Žlaborations de projets urbanistiques grandioses, devant en eux-mme susciter l'assentiment des promoteurs et dont les exigences urbanistiques en terme de densitŽ et de design sont grandes[10];

- Une seconde pŽriode (1992-1995) o devant l'intŽrt quasi nul de ces derniers, l'administration se voit forcŽe d'assortir les projets urbanistiques de mesures visant ˆ stimuler la demande (e.g. programme de crŽdit de taxes foncires pour les acheteurs, campagne de promotion) aussi bien que l'offre (participation financire de sociŽtŽs paramunicipales dans les projets, cession graduelle des terrains, etc.);

- Une troisime pŽriode (1995-...) o, face ˆ un marchŽ immobilier anŽmique, une nouvelle administration rŽduit de faon importante les attentes en matire de densitŽs et de design, afin d'Žlargir le bassin de promoteurs pouvant soumissionner[11]. En somme, d'abord essentiellement caractŽrisŽs par des contraintes rigides cachŽes sous de jolies esquisses, les projets urbains sont dans un second temps bonifiŽs d'opportunitŽs additionnelles, avant que dans un troisime temps une nouvelle administration assouplisse plusieurs des contraintes initiales. D'une manire analogue, l'implication des promoteurs, au dŽpart limitŽe ˆ des sŽances d'information et des dŽpliants, s'est par la suite Žtendue ˆ une collaboration plus poussŽe pour certains d'entre eux, qui ont par exemple activement participŽ ˆ l'Žlaboration d'une campagne de promotion.

4. Des promoteurs frileux, solidement encastrŽs en pŽriphŽrie

Nous avons ŽvoquŽ plus haut la rŽticence quasi structurelle du milieu de la promotion immobilire ˆ de tels partenariats.

Une telle rŽticence s'explique en partie par la nature du marchŽ montrŽalais de la promotion immobilire privŽe, qui est alors essentiellement composŽ de petits constructeurs Ïuvrant en pŽriphŽrie, une situation qu'encouragent des administrations municipales complaisantes (Lorimer 1981; Divay et Samson 1984). HabituŽs ˆ obtenir presque automatiquement des permis pour construire des bungalows entre des autoroutes, les promoteurs ne sont gure habituŽs ˆ la complexitŽ que prŽsentent les sites des faubourgs. Les dŽfis qu'implique une telle localisation – fouilles archŽologiques et contraintes patrimoniales liŽes ˆ lÕarrondissement historique, procŽdures administratives plus longues dans une grande ville, complexitŽ de la construction de grande envergure – constituent autant dÕentraves au dŽveloppement et peuvent en dŽcourager plus dÕun, en dŽpit des efforts consentis par les pouvoirs publics afin de neutraliser les incertitudes. Pour une entreprise de petite taille, (s') investir dans un secteur aussi complexe que le centre-ville exige un apprentissage dans lequel tous les promoteurs ne sont pas prts ˆ sÕaventurer.

Ce constat s'impose avec autant plus de force lorsqu'on s'attarde ˆ la nature de l'activitŽ de promotion immobilire, qui constitue d'abord un travail de coordination des intrants dans le processus de production du bien immobilier[12]. Plusieurs travaux nord-amŽricains soulignent par ailleurs la grande stabilitŽ des rŽseaux de partenaires sur lesquels s'appuient les promoteurs (Fainstein 2001, Segalyn 1997).

En empruntant une notion phare de la nouvelle sociologie Žconomique amŽricaine (Granovetter 1992), on constate ainsi un trs fort Ç encastrement È des promoteurs en banlieue [13]. Le rŽseau qui y est basŽ, fondŽ sur une une confiance mutuelle entre les diffŽrents partenaires (Ç friends and family È, nous a dit un promoteur), est en lui mme un frein au changement, et plus particulirement ˆ la croissance. Ds lors qu'un fournisseur (plus limitŽ que le promoteur par les considŽrations matŽrielles) est dŽpassŽ par l'importance d'un projet, le promoteur se voit contraint de chercher un nouveau partenaire. L'incertitude ainsi crŽŽe rend l'investissement nettement moins intŽressant.

En ce sens, le promoteur d'alors ne conna”t pas le marchŽ montrŽalais, il conna”t son marchŽ de banlieue. Peu scolarisŽ et basant essentiellement ses choix d'affaires sur son expŽrience (Lorimer 1981), laquelle ne l'a pas prŽparŽ ˆ des projets immobiliers aussi complexes que ceux qu'ont en tte les architectes de la ville, le grand saut demandŽ par les projets urbains appara”t nettement trop risquŽ par rapport aux avantages incertains et assez peu documentŽs qu'on fait miroiter.

 

NŽanmoins, entre 1993 et aujourdÕhui, onze promoteurs ont investit dans les faubourgs. Deux de ces entreprises Ç pionnires È Ïuvraient auparavant dans les quartiers centraux de MontrŽal alors que trois se spŽcialisaient dans le dŽveloppement de maisons unifamiliales en proche ou lointaine banlieue. Trois autres proviennent de lÕextŽrieur de la province ; deux de ces dernires ayant dŽjˆ investi ˆ MontrŽal dans le passŽ. On compte Žgalement trois promoteurs Ç sociaux È. Exception faite des promoteurs Ç Žtrangers È, il sÕagit principalement de promoteurs poussŽs hors de leur marchŽ traditionnel par la saturation de ce marchŽ (Ç la banlieue est devenue impossible ... on sÕest concentrŽ en milieu urbain È) ou par une disparition de ce marchŽ suite ˆ une modification du cadre rŽglementaire (notamment l'interdiction de convertir les appartements locatifs en copropriŽtŽs).

 

En majoritŽ, ces promoteurs appartiennent ˆ une nouvelle gŽnŽration plus scolarisŽe. Dans trois cas, ce sont dÕailleurs des fils de promoteurs qui reprennent graduellement les rennes de lÕentreprise familiale, ce qui permet de faciliter lÕouverture ˆ de nouvelles opportunitŽs dÕaffaires tout en bŽnŽficiant du savoir-faire dŽveloppŽ par la gŽnŽration antŽrieure. Si cette nouvelle gŽnŽration se rŽclame volontiers du statut d' Ç homme d'affaires È plut™t que de celui d' Ç homme de chantier È, la plupart des promoteurs continuent de jouer un r™le actif dans la construction, souvent via une participation financire dans une entreprise du b‰timent, ce qui permet de mieux contr™ler les cožts et qui amne un revenu dÕappoint dans les pŽriodes creuses.

La principale diffŽrence est qu'ils s'appuient dŽsormais sur une plus grande Žquipe. Ils ont ainsi dŽveloppŽ Ç ˆ lÕinterne È ou ˆ travers des collaborations Žtablies avec des firmes de consultants, un savoir-faire qui leur permet de mieux gŽrer les contraintes liŽes ˆ lÕactivitŽ au centre-ville, ce qu'un promoteur a qualifiŽ Ç d'accompagnement professionnel plus structurŽ È. Les professionnels de lÕamŽnagement jouent ainsi un r™le de guide-interprte assez significatif: ce sont souvent eux qui transforment en opportunitŽ une complexitŽ auparavant vue comme un obstacle. Un promoteur a ainsi expliquŽ que gr‰ce ˆ ses unitŽs Ç petites È, mais Ç bien conues È, il a pu sÕapproprier une clientle de premiers acheteurs dŽsirant vivre au centre-ville Ç sans dŽbourser une fortune È. Les promoteurs distinguent cependant Ç leurs È architectes de ceux de l'administration, jugŽs trop dŽpensiers.

 

Mais cette Ç urbanisation È des entreprises de promotion immobilire s'est faite au prix de plusieurs accommodements. Plusieurs nous ont expliquŽ quÕils ont du travailler trs fort pour dŽnicher des pionniers prts ˆ acheter des logements dans des secteurs dont lÕŽvolution paraissait incertaine. Ainsi, certains ont dž faire du Ç sur-mesure È, dÕautres ont nŽgociŽ les prix de vente. NŽanmoins, il semble quÕavec le temps ces promoteurs ont rŽussi ˆ se constituer une niche distincte dans un marchŽ immobilier maintenant plus variŽ quÕil ne lÕŽtait dans les annŽes 1980.

5. Conclusion: le projet comme espace d'apprentissage

 

EnvisagŽe dans le temps long, ce premier balbutiement de l'administration montrŽalaise dans le monde du partenariat rŽvle avant tout l'importance, pour l'administration, de crŽer un rŽel espace de nŽgociation entre ses reprŽsentants et les partenaires qu'elle cherche ˆ mobiliser. Ce n'est que dans un tel espace que peuvent tomber les mŽfiances lŽgitimes de chacun, et que se rŽalise un rŽel apprentissage des conditions qui rŽgissent dŽsormais les projets urbanistiques[14]. Au final, dans un marchŽ immobilier de moyenne vigueur comme celui de MontrŽal, les projets urbains sont des entreprises qui ne peuvent se planifier que dans le temps long, avec toute la flexibilitŽ nŽcessaire pour sÕadapter aux contingences du marchŽ qui dans notre systme Žconomique ont une influence dŽterminante sur la production des espaces rŽsidentiels.

 

Bibliographie

 

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Ville de MontrŽal. (1989). Habiter MontrŽal, ŽnoncŽ de politique dÕhabitation, MontrŽal.

 

 

 

 

 

 



[1] Cf. notamment l'ouvrage dirigŽ par N. Brenner et N. Theodore. 2002. Spaces of Neoliberalism: Urban Restructuring in Western Europe and North America, Boston: Blackwell,

[2] CitŽ dans M. Favreau, (1988). Ç La Ville nÕa pas ˆ sÕimproviser architecte È, La Presse, 8 juin, p. A5.

[3] C. Topalov qualifiait de politique immobilire Ç le rŽsultat dÕune organisation spŽcifique ˆ chaque type de promoteur des ŽlŽments qui constituent le cadre de son activitŽ È (Topalov 1974, p. 155)

[4] C'est en ce sens un moyen d'Žviter l'Žcueil dŽnoncŽ par Bourdieu, pour qui Ç le rŽcit autobiographique s'inspire toujours, au moins pour une part, du souci de donner sens, de rendre raison, de dŽgager une logique ˆ la fois rŽtrospective et prospective, une consistance et une constance, en Žtablissant des relations intelligibles, comme celle de l'effet ˆ la cause efficiente ou finale, entre les Žtats successifs, ainsi constituŽs en Žtapes d'un dŽveloppement nŽcessaire È (Bourdieu 1986, p. 69, italique dans l'original).

[5] La base de donnŽes Eureka.cc a ŽtŽ utilisŽe.

[6] Comme l'avait dŽjˆ remarquŽ Susan Fainstein (2001), c'est bien un monde masculin que celui de la promotion immobilire, du moins ˆ MontrŽal.

[7] Il sÕagit de deux groupes de ressources techniques et dÕun organisme sans but lucratif dÕhabitation.

[8] Deux requtes ont ŽtŽ effectuŽes: d'abord avec le nom du promoteur, puis avec celui de l'entreprise. Les articles ainsi colligŽs Žtaient de trois types: les portraits dÕentreprises (grands b‰tisseurs, jeunes PME dynamiques, etc.), les articles de promotion dÕun projet immobilier (publi-reportage), et les articles faisant Žtat de problmes survenus lors de la planification ou de lÕŽlaboration des projets. Dans les trois cas, les articles permettaient de rŽpondre ˆ lÕune des questions du guide dÕentrevue, cÕest-ˆ-dire qui construit? pour qui construit-on quel type de logement? quÕest-ce qui ne va pas avec le processus? Seules les citations directes, encadrŽes de guillemets et dont le propriŽtaire Žtait clairement identifiŽ ont ŽtŽ compilŽes, puis traitŽes de la mme manire que les verbatims d'entretiens.

[9] E.g., pour Crozier et Friedberg (1977) : Ç ensemble de mŽcanismes rŽducteurs qui restreignent considŽrablement les possibilitŽs de nŽgociation des acteurs et qui permettent ainsi de rŽsoudre les problmes de la coopŽration È. J. Coleman (1990) parle plut™t d'incentives.

[10] On oblige ainsi les promoteurs ˆ construire des b‰timents d'inspiration Ç haussmannienne È de 6 Žtages, plus chers que les b‰timents traditionnels ˆ ossature de bois, limitŽs par le code du b‰timent ˆ 3 Žtages et demi, sans pour autant que le promoteur puisse rŽpartir les charges sur un grand nombre d'Žtages ou profiter de la plus-value de la localisation des faubourgs en bordure du fleuve. Il s'agit donc d'un entre-deux peu attrayant pour les investisseurs.

[11] Le nouveau plan du faubourg QuŽbec propose ainsi d' Ç accŽlŽrer le processus de dŽveloppement du faubourg en ouvrant la porte aux segments de marchŽ beaucoup plus porteurs et plus compŽtitifs que sont les maisons de ville et les b‰timents en haute densitŽ È (Daniel Arbour et associŽs, 2001 : 4)

[12] Cf. la dŽfinition donnŽe il y a quarante ans par C. Topalov (1968: 30) selon laquelle pouvait tre qualifiŽ de promoteur Ç tout agent qui assure, de faon habituelle, la coordination des opŽrations nŽcessaires ˆ la rŽalisation de programmes immobiliers È, ou celle plus rŽcente de l'Žconomiste J.-J. Granelle (1998 : 114), pour qui la promotion immobilire consiste d'abord ˆ Ç assurer la gestion dÕun capital monŽtaire dans sa phase de transformation en bien logement È.

[13] Des Žtudes rŽcentes en sciences de la gestion ont montrŽ ˆ quel point une telle notion pouvait s'avŽrer cruciale pour une petite entreprise. Sans parler d'encastrement, Olivier Torrs constate toutefois que Ç la gestion dÕune trs petite entreprise a tendance ˆ tre centrŽe sur son dirigeant. Les affaires de lÕentreprise sont dÕabord et avant tout une affaire personnelle. LÕhistoire de lÕentreprise se borne souvent aux souvenirs personnels du patron, le capital de lÕentreprise constitue sa fortune personnelle et les biens de lÕentreprise sont ses objets personnels. [En ce sens], la TPE est une mŽga-personne [et] du fait de cette forte personnalisation de la gestion, lÕanalyse du profil du dirigeant est indispensable pour le comprendre le fonctionnement des petites et trs petites entreprises È (Torrs 2003, p. 127)

[14] Pour Crozier et Friedberg (1977: 341), lÕapprentissage se dŽfinit comme lÕensemble des Ç processus inventifs et innovateurs par lesquels les individus [...] dŽcouvrent et acquirent de nouveaux comportements pour rŽsoudre les problmes qui leur sont posŽs È.