Le marchŽ fait-il la ville?  Ecole thŽmatique dÕAussois 2010

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Atelier 4: acteurs publics / acteurs privŽs

 

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La gare internationale ˆ lÕheure de lÕouverture ˆ la concurrence du rail:

jeux dÕacteurs et reconfiguration des enjeux.

 

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Etienne Riot

Laboratoire ville mobilitŽ transports - Ecole des Ponts Paris Tech

etienne.riot@eleves.enpc.fr

 

 

                 Objet dՎtude historique[1], patrimonial[2], la grande gare est devenue un objet pluridisciplinaire[3] en fonction de contextes de recherches favorables[4], portŽs par la rŽforme ferroviaire depuis la fin des annŽes 1980. La redŽcouverte du lieu[5] et son investigation scientifique ont favorisŽ sa connaissance minutieuse, souvent fragmentŽe. Le rapprochement entre les considŽrations dÕinfrastructure et dÕamŽnagement avec celles des individus et de la force des interactions que provoque la gare a permis de rŽinventer les problŽmatiques soulevŽes par les sciences sociales autour des gares : lieu de pouvoir et de leurs expressions, les gares deviennent depuis peu un objet dՎtude ˆ part entire pour la science politique[6].

 

                 En 1991, la directive europŽenne 91/440 de libŽralisation du transport ferroviaire de marchandises et de passagers acte lÕouverture ˆ la concurrence du chemin de fer. Trois Žtapes rŽglementaires – les Ē paquets ferroviaires Č - vont permettre lՎtablissement du nouveau cadre de concurrence par son intŽgration dans chacun des Etats membres. En 2001 la distinction entre infrastructure, rŽseaux et activitŽ de transport est le prŽalable ˆ lÕouverture ˆ la concurrence du transport de marchandises, effective depuis 2005, puis ˆ lÕouverture ˆ la concurrence du transport international de passagers au 1er janvier 2010. Cette dernire Žtape consacre la nouvelle organisation ferroviaire en Europe :  le nouveau schŽma dÕamŽnagement europŽen traduit la volontŽ politique de doter lÕUnion de villes compŽtitives sur un plan mondial, structurŽes entre elles de sorte quÕelles favorisent les Žchanges et sÕaffranchissent des logiques territoriales issues des frontires.

 

                 Les gares internationales sont devenues depuis le 1er janvier 2010 lÕespace o sÕorganise une partie de cette concurrence. Cependant, leur amŽnagement, leur gestion et leur rŽgulation ont ŽtŽ influencŽs par les logiques Žconomiques prŽcŽdentes, notamment avec les monopoles ferroviaires. Cette situation offre lÕopportunitŽ dÕinterroger le rapport qui lie la mise en place dÕune nouvelle rgle Žconomique et ses consŽquences sur le territoire physique o elle sÕapplique. Cette mise en place se traduit par des processus de dŽcisions institutionnelles dans lesquels les parties prenantes se recomposent en fonction de leurs intŽrts. Il sÕagit dans cette communication, de prŽsenter un axe de recherche qui appelle des rŽflexions mŽthodiques et thŽoriques pour tre dŽveloppŽ. La comparaison entre les situations franaises et italiennes est utilisŽe en guise dÕillustration mais elle nŽcessiterait dՐtre interrogŽe sur le plan de la mŽthode, la comparaison dÕorganisation et de modes dÕadaptation aux nouvelles rŽgulations Žconomiques sÕinscrivant dans les dŽbats soulevŽs par Dominique Lorrain[7].

 

 

La gare et lÕouverture ˆ la concurrence:

des principes de la mŽthode aux impŽratifs du lieu.

 

 

            LÕouverture ˆ la concurrence implique une sŽrie de changements dans lÕorganisation du secteur ferroviaire qui porte ˆ interroger la place des gares, de leur fonction, de leur espace et de leur gestion. Au premier rang des changements, la sŽparation entre lÕinfrastructure ferroviaire et lÕactivitŽ de transport vise ˆ garantir la parfaite concurrence entre les transporteurs afin dՎviter tout avantage en termes de subventions publiques ˆ lÕun ou lÕautre des opŽrateurs qui inclurait dans son pŽrimtre le dŽveloppement et la gestion des infrastructures sans le distinguer de ses autres activitŽs.

 

- SŽparation comptable, sŽparation organisationnelle.

 

            DiffŽrentes mŽthodes ont ŽtŽ mises en place par les Etats membres pour parvenir ˆ cette distinction. La sŽparation comptable consiste ˆ sŽparer, au sein de lÕactivitŽ de lÕopŽrateur ferroviaire, les comptes budgŽtaires de lÕinfrastructure de ceux liŽs ˆ lÕactivitŽ de transport. Elle permet de laisser dans le giron de lÕopŽrateur historique la gestion et le dŽveloppement des infrastructures tout en garantissant une ŽtanchŽitŽ comptable avec ses autres activitŽs. Le plus souvent, cette sŽparation comptable sÕaccompagne dÕune constitution de lÕactivitŽ de gestion de lÕinfrastructure ferroviaire en sociŽtŽ intŽgrŽe dans le groupe ferroviaire historique.

 

            LÕautre mŽthode, plus complexe, consiste ˆ retirer ˆ lÕopŽrateur historique lÕactivitŽ de dŽveloppement et de gestion des infrastructures. Une nouvelle entitŽ est crŽŽe, dont le statut peut tre public ou privŽ. Cette solution permet, si le nouvel Žtablissement crŽŽ est public, de laisser aux Etats une prŽrogative en matire dÕinvestissement et de dŽveloppement des infrastructures, ou, si le nouvel Žtablissement est privŽ dÕaccentuer la stimulation de la concurrence par la recherche de rentabilitŽ des droits de pŽage des sillons ferroviaires.

 

- La gare: une infrastructure ˆ part? La question de lÕidentitŽ des gares dans les choix de distinction de lÕactivitŽ de transport.

                

            Les gares nÕont pas ŽtŽ concernŽes dans un premier temps par le premier paquet ferroviaire, qui prŽparait la sŽparation des infrastructures de rŽseau des activitŽs de transport. Le principe de concurrence impliquait un accs aux gares sur une base Žquitable et non-discriminatoire. De fait, la question de lÕaccs au site a prŽvalu sur le principe de sa gestion. CÕest dans le cadre du deuxime paquet ferroviaire (libŽralisation du fret) puis du troisime paquet ferroviaire (transport international de passagers) que la question de la gestion et de la propriŽtŽ des gares a ŽtŽ dŽfinie. Ds lors, la dŽfinition de la gare est devenue un ŽlŽment central de la reconfiguration des enjeux ˆ son propos. Cette dŽfinition est articulŽe sur deux notions: la propriŽtŽ de la gare et ses principes de gestion, ce qui Ēfait gareČ.

 

   En France la question de la propriŽtŽ des gares est apparue progressivement dans le dŽbat parlementaire, lors de lՎlaboration de la loi dÕorientation et de rŽgulation du transport ferroviaire. La propriŽtŽ Žtatique de la gare et la dŽlŽgation de la gestion de son espace ˆ la SNCF a ŽtŽ rappelŽe puis confirmŽe par la loi, alors que les premiers travaux des commissions parlementaires tendraient ˆ Žvoquer quÕune alternative avait ŽtŽ envisagŽe, pour confier ces espaces ˆ RFF. A lÕissue des dŽbats et des travaux, la SNCF sÕest vue confirmer la gestion des gares concernŽes par lÕouverture ˆ la concurrence - et dans le mme temps, ce principe a ŽtŽ Žtendu ˆ lÕensemble des gares du territoire national- , mais RFF est devenu un acteur ˆ part entire pour les gares nouvelles, dont il assurera le dŽveloppement et sera le propriŽtaire.

 

   Les gares internationales sont envisagŽes au-delˆ de lÕespace qui les caractŽrise. ĒFaire gareČ devient une question aussi essentielle dans la segmentation des activitŽs de lÕopŽrateur historique que les principes de sa propriŽtŽ. La dŽfinition des services apportŽs en gare, les modalitŽs de mise en oeuvre de la gestion de lÕespace et lՎvaluation de la rŽtribution quÕelle sous-tend deviennent des enjeux centraux lors de lÕouverture du trafic de passagers ˆ la concurrence.

 

- Sanctuariser la gare dans lÕactivitŽ ferroviaire: les gares et la mise en oeuvre de la concurrence en France et en Italie.

 

            LÕadaptation aux rgles de la concurrence implique de neutraliser lÕespace de la gare, afin quÕil ne prŽsente pas un avantage pour lÕopŽrateur historique. Sa gestion doit tre distinguŽe des autres activitŽs du transporteur. Lˆ encore, les logiques de distinction comptable ou organisationnelle ont ŽtŽ ˆ lÕoeuvre afin de se conformer aux principes de la concurrence. Cependant, les logiques de sŽparation entre infrastructure et rŽseau nÕont pas entra”nŽ le mme choix pour la sŽparation de la distinction entre activitŽ de gare et activitŽ de transport.

 

   Ainsi, le cas franais illustre cette discontinuitŽ: RFF est un Žtablissement distinct de la SNCF (logique organisationnelle) alors que la gestion des gares est le coeur dÕactivitŽ de la cinquime branche de la SNCF, Gares & Connexions (logique comptable). Gares & Connexions est chargŽ de la gestion et du dŽveloppement de lÕensemble des 3000 gares franaises. Dans la conduite de ses missions, la branche dÕactivitŽ dŽtient deux entreprises, A2C, pour la commercialisation des espaces de la gare, et AREP, cabinet dÕarchitecture et dÕurbanisme pour lÕamŽnagement et la construction des gares.

 

   En Italie, le modle de Rete Ferroviara Italiana (RFI) - entreprise couverte par la holding Ferrovie Dello Stato (FS) selon une logique comptable - nÕest pas repris intŽgralement lors de la constitution de lÕactivitŽ gares. Deux entreprises de la holding sont dŽdiŽes ˆ la gestion et au dŽveloppement des gares italiennes. Grandi Stazioni regroupe les 13 plus grandes gares italiennes, dont les gares qui accueillent les nouveaux opŽrateurs de transport international de passagers. Cento Stazioni coiffe les gares intermŽdiaires et les petites gares. La distinction des gares en fonction de leurs tailles - et de leur capacitŽ de rentabilitŽ Žconomique - sÕaccompagne dÕune ouverture du capital au-delˆ de lÕopŽrateur historique (Grandi Stazioni est dŽtenue ˆ 60% par la holding FS), ce qui permet thŽoriquement le dŽpassement de la logique comptable pour une logique organisationnelle, les jeux de la capitalisation pouvant conduire ˆ sŽparer une des entreprises de la holding. Cette logique est accentuŽe par la mission de construction et de rŽhabilitation des gares ˆ RFI, dŽmontrant, contrairement au cas franais, que la mission de gestion des gares (Grandi Stazioni, Cento Stazioni) est clairement distincte de celle de leur amŽnagement (RFI).

 

- La logique de la concurrence et la valorisation de lÕespace de la gare.

 

            Dans une situation de concurrence, les opŽrateurs ferroviaires doivent disposer de sillons jusquÕen gare, cÕest ˆ dire, dÕaccs au rŽseau ferrŽ pour un trajet dŽterminŽ. LÕaccs au rŽseau ferrŽ est facturŽ par le gestionnaire dÕinfrastructure. Les sillons aboutissent dans la gare par les quais. LÕusage dÕun quai en gare est facturŽ dans la logique de concurrence. La facturation des services en gare rŽpond de tarifs complexes dont la dŽfinition, si elle est clairement affichŽe par un document de rŽfŽrence, est aussi fondŽe sur la qualitŽ des services de gares offerts aux opŽrateurs: prestation de base, puis services complŽmentaires (information passagers, salles dÕattente, guichets) et prise en compte des amŽnitŽs de lÕespace.

 

            Dans cette logique, la valorisation des espaces de la gare devient un enjeu dÕamŽnagement: la recherche des services les plus efficaces et dÕun niveau de confort ŽlevŽ permettra de facturer une prestation dÕaccueil en gare servant lՎquilibre Žconomique du gestionnaire des gares. Sur lÕespace strictement ferroviaire (quais, zones dÕembarquement en cas dÕespace frontire), lÕoptimisation et la valorisation des capacitŽs dÕaccueil des trains est placŽe dans une optique de rentabilitŽ ou du moins, dÕaccroissement des possibilitŽs de trafic pour accro”tre les redevances en gare.

 

 

 

 

Nouveaux enjeux, nouveaux acteurs?

 

            LÕintroduction du principe de concurrence dans le transport ferroviaire de passagers peut-elle tre considŽrŽe comme un changement pour lÕorganisation, la rŽgulation, la gestion des gares internationales? A ce stade de la recherche, une approche par lÕanalyse des politiques publiques devra tre menŽe pour interroger les fondements dÕun rŽel changement pour les gares, car la description factuelle, quand bien mme elle dessine les contours des enjeux en place, ne suffit pas ˆ soulever les facteurs intrinsques qui conduisent aux formes dÕorganisation dÕun pays ˆ un autre, dÕune entreprise ˆ une autre voire mme, ˆ rŽvŽler les freins ˆ lÕapplication du principe de concurrence dans lÕespace de la gare[8]. NŽanmoins, si lÕon sÕen tient ˆ une prŽsentation sommaire de ce terrain dՎtude, on peut constater, que la concurrence semble aussi modifier les jeux dÕacteurs dans le champ de la gare.

 

- Acteurs publics, acteurs privŽs: une frontire remise en cause par le principe de concurrence?

 

            LÕautonomisation des gares dans lÕactivitŽ Žconomique ferroviaire produit des formes dÕorganisation et de gestion o le recours ˆ de nouveaux acteurs semble accompagner la recherche de rentabilitŽ de lÕespace et des investissements nŽcessaires pour le maintien de son attractivitŽ.

 

   En France, Gares & Connexions a expŽrimentŽ trs rŽcemment le partenariat public privŽ pour dŽvelopper lÕinfrastructure de la gare du Nord. La reconstruction dÕune partie de la gare du Nord, dite mezzanine de la gare, a conduit au premier partenariat entre la SNCF et un opŽrateur de centres commerciaux qui a obtenu dŽlŽgation de gestion de lÕespace. Cette forme dÕinvestissement, si elle nÕest pas la consŽquence de lÕapplication de la concurrence en gare est cependant citŽe en exemple comme future mŽthode applicable pour les gares. En projet, lÕimplantation dÕune liaison directe entre Paris Est et lÕaŽroport Charles de Gaulle serait envisagŽe sous la forme dÕun partenariat public-privŽ avec le groupe Vinci. Vinci, ˆ la tte dÕun groupement comprenant une filiale de la SNCF, deviendrait de facto opŽrateur de transport une fois le projet concrŽtisŽ puisquÕil assurerait la gestion de la ligne avec un principe de concession.

 

   En Italie, la gestion , stricto sensu, des gares internationales par Grandi Stazioni, conduit lÕentreprise ˆ dŽvelopper une politique commerciale orientŽe non vers les opŽrateurs ferroviaires, mais vers les acteurs Žconomiques commerciaux. Les grandes gares sont prŽsentŽes comme des Žcrins dÕopŽrations publicitaires de grande envergure, o lÕensemble du patrimoine de la gare peut tre mis ˆ contribution pour un affichage, lÕorganisation dÕun ŽvŽnement commercial etc.. La gare de Milan est aussi repensŽe en fonction de son potentiel commercial et ses voyageurs sont considŽrŽs comme des consommateurs dans le nouvel espace amŽnagŽ sous la salle des pas perdus.

 

            Le r™le des acteurs publics locaux ne doit pas tre nŽgligŽ dans lՎtude des gares. Au-delˆ de la fonction industrielle du lieu, la gare est un espace urbain ˆ part entire dont les collectivitŽs locales tendent ˆ vouloir influencer le dŽveloppement. LÕinteraction entre le lieu et la ville se construit sur les questions dÕaccessibilitŽ, de valorisation des abords de la gare et de la tentative de tirer bŽnŽfice des nombreux flux que la gare gŽnre. Avec lÕouverture de la concurrence et la transformation de la gestion des gares, ces interactions avec les collectivitŽs locales peuvent se modifier. De plus, la rŽorganisation institutionnelle des Žchelles territoriales peut amener des collectivitŽs (comme les RŽgions par exemple) ˆ devenir opŽrateurs de transport et devenir des interlocuteurs du gestionnaire de gare.

 

 

- Comment considŽrer les acteurs dans un contexte de changement?

 

            Si lÕon considre la gare comme un fragment de lÕespace urbain, lՎtude de ses acteurs appelle une rŽflexion mŽthodique prŽalable. Comment doit-on aborder les diffŽrents acteurs qui agissent dans la rŽgulation, lÕamŽnagement et la gestion des gares internationales en situation de concurrence: doit-on considŽrer les acteurs en fonction des intŽrts quÕils dŽveloppent les uns avec les autres, sÕattacher ˆ replacer chaque acteur en fonction de lՎchelle territoriale dans laquelle il sÕinscrit, lՎtudier dans la perspective de son Žvolution? Des choix de mŽthodes et des modes de recherche peuvent avoir pour consŽquence de comprendre diffŽremment le rapport entre les gares et lÕadaptation au principe de concurrence des transporteurs ferroviaires, et ses rŽpercussions dans la production dÕune organisation de lÕespace public.

 

A ce stade de la recherche, on peut illustrer ces enjeux de recherche en prŽsentant lÕexemple des restaurateurs de passagers en gare, dont le r™le dÕacteur privŽ Žvolue:

 

   En France, les restaurateurs de passagers sont des partenaires de longue date de lÕactivitŽ des gares. Cependant, avant la mise en place des rgles de la concurrence en gare, les espaces commerciaux non-ferroviaires Žtaient allouŽs de manire globales en fonction de lÕutilitŽ du commerce proposŽ. Ainsi, dans une grande gare, lÕensemble des espaces de restauration Žtait attribuŽ ˆ un opŽrateur, qui se chargeait ensuite de la construction dÕune offre diversifiŽe. DŽsormais, selon A2C, filiale de Gares & Connexions, lÕespace de la gare est morcelŽ en diffŽrents ilots, ce qui ouvre la perspective dÕune concurrence entre les diffŽrents opŽrateurs de restauration par exemple. LÕabsence de capitaux privŽs dans le groupe SNCF et ses branches dÕactivitŽs sous-entend une contractualisation permanente avec les groupes privŽs. Ces derniers dŽveloppent des stratŽgies pour conquŽrir des espaces en gare qui soient les plus rentables et les plus utiles au dŽveloppement de leur offre Žconomique. LÕespace de la gare devient un enjeu de partage de la rente quÕelle peut apporter.

 

   En Italie, les restaurateurs de passagers sÕinscrivent dans une longue histoire o les grandes enseignes, comme le groupe Autogrill, propriŽtŽ de Benetton (Edizione Spa), ont faonnŽ le paysage des transports par lÕimplantation de grandes zones de restauration aux bords des autoroutes, dans les aŽroports et dans les gares. A lÕinverse de la France, la holding FS ouvre la possibilitŽ ˆ une capitalisation privŽe de certaines des ses filiales. CÕest le cas pour Grandi Stazioni, o 60% du capital sont dŽtenus par la holding historique, et les 40% complŽmentaires sont dŽtenus par un consortium europŽen qui regroupe la SNCF, la sociŽtŽ Pirelli et, le groupe Benetton, propriŽtaire des grandes entreprises de restauration de passagers. Cette situation illustre lÕintŽgration plus avancŽe des acteurs privŽs de la restauration de passagers, non pas comme prestataires et allocataires des espaces de gare, mais comme propriŽtaires et partenaires industriels de lÕentreprise de gestion des gares.

 

 

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[1] Richards J., Mackenzie J., The Railway Station: a Social History, Oxford University Press, Oxford, 1986.

[2] Bowie K., Ē LՎclectique pittoresque Č et lÕarchitecture des gares parisiennes au XIXme sicle, thse de 3me cycle sous la direction de Marc Le Bot, UniversitŽ de Paris I, U.E.R. dÕart et archŽologie, 1985.

[3] Joseph I. (dir), Villes en Gare, Paris, Editions de lÕAube, 1999.

[4] Ē Gares en mouvement Č, Annales de la recherche urbaine, n”71, juin 1996.

[5] Clot-Goudard R., Tillous M., Ē LÕespace du rŽseau : du flux au territoire. Le tournant pragmatiste engagŽ par Issac Joseph. Č, TracŽs. Revue de Sciences humaines, 15/2008, ENS Editions.

[6] Voir Bonnet F., La production organisŽe de lÕordre, Thse de doctorat en sociologie sous la direction de Patrick Le Gals et Ota De Leonardis, Institut dÕEtudes Politiques de Paris et Universitˆ Degli Studi di Milano Biccoca, 2006;

Damon J., ĒLa gare des sans-abris. Un miroir de la question sociale Č, Annales de la recherche urbaine, n”71, juin 1996, pp. 120-126.

[7] Lorrain D., ĒCapitalisme urbain, des modles en mutationČ, in LÕannŽe de la rŽgulation n”6, Association recherche et rŽgulation, 2002.

[8] Voir Lorrain D., op. cit.