Le marchŽ fait-il la ville?  Ecole thŽmatique dĠAussois 2010

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Pauline Gabillet, Doctorante au LATTS

Les SEML Žnergie, des sociŽtŽs anonymes aux mains des collectivitŽs ?

 

(nouvelle version – 13/02/2011)

 

 

Les sociŽtŽs dĠŽconomie mixte locales (SEML) sont des sociŽtŽs anonymes rŽgies par le Code gŽnŽral des collectivitŽs territoriales. Le principe de lĠŽconomie mixte consiste ˆ rŽaliser la jonction entre le public et le privŽ au sein dĠentreprises destinŽes ˆ assurer des services relevant des compŽtences des collectivitŽs locales (comprenant la rŽalisation ou la gestion de missions et de services d'intŽrt gŽnŽral[1]). Leur capital est majoritairement dŽtenu par une ou plusieurs collectivitŽs territoriales, le reste du capital Žtant dŽtenu par des actionnaires privŽs[2]. Bien quĠŽtant des acteurs majeurs de la fabrique urbaine, au centre de nombreux projets dĠamŽnagement, de dŽveloppement Žconomique ou encore de services, les SEML ont ŽtŽ peu ŽtudiŽes au niveau de lĠurbanisme ou de lĠanalyse des politiques publiques (Caillosse, Le Gals, Loncle-Moriceau 1997 ; Da Rold, 2008). Ces structures reprŽsentent pour les collectivitŽs locales un instrument relativement souple quĠelles peuvent contr™ler.

LĠŽnergie, et notamment la distribution dĠŽlectricitŽ, de gaz ou de chaleur, dont les communes sont autoritŽs concŽdantes, constitue un des domaines dĠintervention des SEML. La Ville ŽtudiŽe[3] a la particularitŽ dĠtre actionnaire majoritaire de deux SEML Žnergie. Une entreprise locale de distribution (ELD) assure la distribution dĠŽlectricitŽ et de gaz sur le territoire municipal. Cette ancienne rŽgie municipale sĠest maintenue et a continuŽ ˆ distribuer malgrŽ la crŽation dĠEDF et de GDF en 1946 (Poupeau, 2004 ; Bouvier, 2005 ; Poupeau, 2007). En 1986, le maire RPR a transformŽ la rŽgie en SEML et a fait entrer la Lyonnaise des Eaux – aujourdĠhui GDF-Suez – dans son capital. La Ville est actionnaire majoritaire avec 50% +1 du capital et GDF-Suez dŽtient 42,5%. La distribution de chaleur sur le territoire municipal ainsi que sur cinq autres communes de lĠagglomŽration est assurŽe par une seconde SEML. Son capital est dŽtenu ˆ 52% par la Ville, 5% par la communautŽ dĠagglomŽration et 42% par Dalkia, une filiale de Veolia. Ces structures sont un lieu de recomposition des interactions public/privŽ et des modalitŽs de la fabrique urbaine.

La prŽsence des collectivitŽs et de grands groupes industriels dans lĠactionnariat des structures interroge leur influence sur le service assurŽ par lĠentreprise. Les actionnaires sont-ils en capacitŽ dĠorienter lĠaction des SEML Žnergie ? LĠELD de gaz et dĠŽlectricitŽ entretient des relations marquŽes par une certaine volontŽ dĠautonomie vis-ˆ-vis de ses actionnaires, qui conservent cependant une influence notable (I). Cette influence permet ˆ la Ville dĠintervenir notamment sur lĠenjeu de la coordination des rŽseaux tout en contraignant ses choix (II).

 

 

I LĠentreprise locale de distribution, une structure en rapport de force avec ses actionnaires

Ç La crŽation de SEML peut correspondre ˆ la crŽation dĠun outil pour lĠaction collective de plusieurs partenaires visant ˆ rŽaliser des projets ou gŽrer des services. A lĠinverse, les SEML peuvent devenir des organismes semi-autonomes sous le contr™le purement formel dĠŽlus, jouant leur partition au grŽ de leurs intŽrts et parfois contre les services des collectivitŽs locales È (Caillosse, Le Gals, Loncle-Moriceau 1997)

Le statut de SEML donne ˆ la Ville et ˆ GDF-Suez un poids important dans la gouvernance de lĠELD. NŽanmoins sa taille – 400 salariŽs, 98 000 clients en ŽlectricitŽ et 48 000 en gaz – ainsi que sa position au sein des industries Žlectriques et gazires, lui permettent de sĠinscrire dans un rapport de force avec ses actionnaires.

a)    Une revendication dĠautonomie de par sa position au sein du secteur ŽnergŽtique

La question de la place du politique prend une dimension particulire dans les SEML Žnergie. Un chargŽ de mission de la FŽdŽration des entreprises publiques locales explique ainsi que comme certaines SEML relvent dĠun projet politique comme lĠamŽnagement, lĠimmobilier social ou le dŽveloppement Žconomique, les Žlus doivent y jouer un r™le central. Dans des domaines comme celui de lĠŽnergie, ce ne sont actuellement pas les Žlus qui ont le savoir-faire. LĠŽnergie nĠapparait pas comme un projet politique mais comme un service public, lĠintŽrt des Žlus Žtant uniquement que le service soit assurŽ. Dans ce cadre, sĠappuyant sur une forme de lŽgitimitŽ technique, lĠELD affirme son autonomie vis-ˆ-vis de la collectivitŽ. CĠest en tant quĠentreprise locale de distribution quĠelle tente dĠy parvenir.

Les entreprises locales de distribution ont leur propre histoire. AujourdĠhui au nombre de 169, elles disposent dĠune lŽgitimitŽ propre et sont au cÏur dĠenjeux spŽcifiques au secteur ŽnergŽtique quĠelles dŽfendent par le biais de structures de reprŽsentation[4]. Elles ont des statuts trs diffŽrents – Sicae, SEML, rŽgieÉ (Bouvier, 2005) – et seules les structures les plus importantes sont devenues des SEML. Cette position au sein du secteur ŽnergŽtique est une source de lŽgitimitŽ distincte de celle de la Ville qui permet ˆ lĠELD de sĠŽmanciper de son actionnaire majoritaire. En bref, il sĠagit de sĠinscrire plus dans cette filiation du secteur ŽnergŽtique, ce qui permet dĠaffirmer une certaine autonomie, que dans celle de lĠŽconomie mixte locale.

Cependant, le statut de SEML est le cadre ˆ partir duquel sĠorganise la gouvernance de la structure. Son prŽsident est un Žlu de la Ville. Il prŽside le conseil dĠadministration au sein duquel sont reprŽsentŽs les actionnaires et donne les grandes orientations de lĠentreprise. Ses fonctions sont cumulŽes ou non avec celles de directeur gŽnŽral, qui dispose du vŽritable pouvoir opŽrationnel dans lĠentreprise. De 1995 ˆ 2008, un Žlu de la Ville Žtait prŽsident directeur gŽnŽral. Il a fortement rŽduit les liens avec la Lyonnaise des Eaux, alors trs influente sur la stratŽgie. Cet ancrage de lĠELD dans son r™le de service public local nĠa cependant pas ŽtŽ synonyme dĠun vŽritable retour dans le giron de la Ville, dont la place a aussi ŽtŽ limitŽe. LĠentreprise a ainsi ŽtŽ gŽrŽe de faon relativement autonome, les actionnaires recevant des dividendes importantes mais nĠorientant que peu les stratŽgies de lĠentreprise.

b)    La nouvelle Žquipe dirigeante : dĠune coupure ˆ une relation nŽgociŽe

En 2008, principalement du fait dĠenjeux politiques locaux, les fonctions de prŽsident et de directeur gŽnŽral ont ŽtŽ dissociŽes. Le nouveau prŽsident, ˆ la diffŽrence de son prŽdŽcesseur, revendique en premier lieu son appartenance ˆ la Ville et sĠimplique de manire beaucoup plus rŽduite dans la gouvernance de la SEML. Le nouveau directeur gŽnŽral, en charge de la gestion de lĠentreprise, est dŽtachŽ du groupe GDF-Suez, une pratique que lĠon retrouve dans diffŽrentes SEML de services.

Cette nouvelle Žquipe dirigeante et plus globalement les Žvolutions de lĠouverture du secteur ŽnergŽtique ˆ la concurrence amnent des changements dans le positionnement de lĠentreprise. LĠouverture des marchŽs de 2000 a transformŽ le rapport des entreprises locales de distribution aux collectivitŽs locales. Disposant du monopole de la distribution en ŽlectricitŽ et/ou gaz sur le territoire de leur autoritŽ concŽdante, ici la Ville, elles ont conservŽ ce monopole pour la distribution mais lĠont progressivement perdu pour la fourniture dĠŽnergie, pour aboutir ˆ une ouverture totale en juillet 2007[5]. Les entreprises nĠont donc plus le monopole de la fourniture sur leur territoire mais nĠy sont plus restreintes. LĠELD sĠest reconfigurŽe pour rŽpondre aux dŽfis de cette concurrence et a notamment crŽŽ en 2005 avec dĠautres entreprises locales de distribution une filiale de commercialisation avec lĠobjectif de conquŽrir de nouveaux clients sur le territoire national. Cette stratŽgie a abouti ˆ un dŽtachement vis-ˆ-vis de son actionnaire majoritaire, cette politique ne relevant pas de son territoire. Cependant en novembre 2009, du fait dĠune ouverture des marchŽs moindre que prŽvue et du changement de direction, lĠELD a revendu ses parts de la filiale commune pour se concentrer sur une filiale prŽexistante ˆ la zone dĠinfluence limitŽe ˆ lĠŽchelle rŽgionale. Cette sortie rŽvle un changement de stratŽgie de la part de lĠentreprise, valorisant son ancrage local et renouant avec la mise en avant de sa proximitŽ avec la Ville.

Plus largement, lĠarrivŽe de la nouvelle direction est allŽe de pair avec une reconsidŽration de la position de la Ville et de GDF-Suez dans la gouvernance de lĠentreprise. La Ville tente depuis 2007 dĠorienter lĠaction des Žtablissements publics et SEML au sein desquels elle a des participations, dans une logique de holding. Le cÏur de ce projet portŽ politiquement par le maire est la Charte du Groupe Ville, signŽe en juillet 2007 entre la Ville et ses satellites. La direction du contr™le de gestion externe Žlabore avec les services techniques de la Ville des notes dĠorientation et des lettres de cadrage. Ces documents, co-dŽfinis avec les satellites, fixent des objectifs et des indicateurs pluriannuels pour ces structures. Ce systme fonctionne bien avec la plupart des satellites mais est complexe ˆ mettre en Ïuvre avec lĠELD. LĠentreprise nĠa pas ŽtŽ suffisamment impliquŽe dans lĠŽlaboration de la note dĠorientation Žnergie, ce qui a entrainŽ des tensions et une incomprŽhension rŽciproques. La stratŽgie de lĠentreprise est aussi moins radicale que prŽcŽdemment concernant la relation avec le principal actionnaire privŽ, GDF-Suez. Les liens avec le groupe sont plus importants quĠauparavant et visent ˆ bŽnŽficier de son soutien logistique, financier, technique. Il ne sĠagit pas de se considŽrer comme partie intŽgrante du groupe mais de valoriser la complŽmentaritŽ des structures et lĠapport mutuel dĠune action conjointe sur certains projets. Un projet de rŽseau intelligent a ainsi ŽtŽ montŽ par lĠentreprise en associant notamment GDF-Suez, la Ville ainsi quĠune grande ville voisine et ERDF. Ce projet illustre lĠŽvolution du positionnement de lĠentreprise, orientŽ vers la recherche de relations de partenariat avec ses actionnaires pour lui permettre de mettre en place ses projets.

Le rapport ˆ la Ville et ˆ GDF-Suez est donc marquŽ par une autonomie revendiquŽe mais de plus en plus nŽgociŽe. Les actionnaires, principalement la Ville, ont une capacitŽ dĠaction sur lĠentreprise, ce qui amne lĠidŽe dĠune place du politique sur lĠŽnergie.

 

II La coordination des rŽseaux : la Ville contrainte par ses SEML ?

En tant quĠactionnaire majoritaire des deux SEML Žnergie, la Ville a une influence sur ces structures et recherche leur bonne santŽ Žconomique. Le cas de la coordination des rŽseaux permet de questionner les critres sur la base desquels la Ville influe sur la fabrique urbaine par le biais de ces structures.

a)    Une rŽpartition possible du fait de la prŽsence des deux SEML

Les rŽseaux de distribution dĠŽlectricitŽ, de gaz et de chaleur, techniquement indŽpendants, sont concurrents concernant les usages de la chaleur. La Ville, du fait de son statut dĠautoritŽ concŽdante, a une compŽtence en matire de coordination des rŽseaux de distribution dĠŽnergie, dont lĠobjectif serait une Ç optimisation des investissements de distribution et des usages par une rŽpartition du dŽveloppement des rŽseaux sur le territoire[6] È. Cette compŽtence est peu mise en Ïuvre car les possibilitŽs juridiques ne sont pas claires et quĠimposer ˆ des sociŽtŽs privŽes de taille nationale voire internationales de se coordonner et de limiter leur expansion en fonction des autres rŽseaux est difficile. La Ville a des capacitŽs supplŽmentaires sur cette question du fait de ses participations dans les deux SEML Žnergie.

Aprs une phase de planification trs forte de 1965 ˆ 1983 visant ˆ permettre le dŽveloppement du rŽseau de chaleur, lĠinterventionnisme municipal a ŽtŽ remis en cause. En a dŽcoulŽ une pŽriode de concurrence importante entre les deux SEML ˆ partir des annŽes 1990. Des offres commerciales Žtaient faites aux promoteurs pour obtenir de nouveaux clients. La Ville a continuŽ ˆ intervenir mais sur des critres peu explicitŽs. Depuis 2008, la coordination des rŽseaux a pris de lĠampleur, du fait du dŽveloppement de la qualitŽ ŽnergŽtique des b‰timents dans les nouvelles ZAC qui rŽduit les consommations de chauffage et donc les revenus des SEML ; des nouvelles Žquipes dirigeantes des deux structures, plus disposŽes ˆ communiquer, et du repositionnement global de la Ville avec le Groupe Ville. La Ville formalise son intervention, demandant des Žtudes ˆ ses deux distributeurs pour nŽgocier des solutions avec eux.

b)    Des choix contraints par la prŽsence des SEML

La Ville cherche actuellement ˆ dŽfinir des critres de rŽpartition correspondant ˆ sa politique ŽnergŽtique globale, marquŽe par une volontŽ de rŽduire ses Žmissions de gaz ˆ effet de serre. Elle valorise celui du CO², ce qui convient au rŽseau de chaleur dont la principale politique est de dŽvelopper le bois Žnergie pour rŽduire ses Žmissions. A lĠinverse, lĠELD, dŽsavantagŽe sur la question du CO², appuie lĠinstauration dĠun choix multicritres, intŽgrant notamment la rentabilitŽ des installations. MalgrŽ cette volontŽ de la Ville dĠarticuler gouvernance des entreprises et politique ŽnergŽtique locale, ses dŽcisions conservent une dimension de rŽpartition forte entre les deux sociŽtŽs. Elle est ainsi dĠune certaine manire contrainte par leur prŽsence car ne peut pas mettre en pŽril lĠune des deux sociŽtŽs en ne lui ™tant toute possibilitŽ dĠexpansion. La rŽpartition ne peut donc pas amener des choix radicaux et doit convenir aux deux SEML.

De plus, malgrŽ le dŽveloppement de ces critres, les solutions alternatives aux deux SEML, telles que des chaufferies bois indŽpendantes, sont rares. Les projets allant dans ce sens font lĠobjet dĠune forte contestation par les SEML ˆ la Ville. La Ville est donc contrainte dans ses dŽcisions par ses participations qui lui permettent une intervention renforcŽe, mais empchent aussi la rŽalisation de choix tranchŽs et limitent la possibilitŽ dĠautres solutions.

 

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La Ville a donc une capacitŽ dĠintervention vis-ˆ-vis de son ELD. Les Žlus prennent des dŽcisions, font des arbitrages. LĠELD est ainsi une sociŽtŽ anonyme sur laquelle la Ville a une influence. Cependant, comme le montre le cas de la coordination des rŽseaux, la prŽsence des deux SEML reprŽsente aussi une contrainte dans la rŽalisation de sa politique ŽnergŽtique locale, limitant le champ des possibles. LĠaction de la Ville en tant que collectivitŽ locale est donc favorisŽe mais contrainte par sa position dĠactionnaire majoritaire.

 

 

Bibliographie

BOUVIER Guillaume, Les collectivitŽs locales et lĠŽlectricitŽ, Thse de gŽographie mention gŽopolitique, UniversitŽ Paris 8, Institut franais de gŽopolitique, 2005, 535p

CAILLOSSE Jacques, LE GALES Patrick, LONCLE-MORICEAU Patricia, Ç Les sociŽtŽs dĠŽconomie mixte locales : outils de quelle action publique ? È, p 23-97, in GODARD Francis (dir), Le gouvernement des villes, Territoire et pouvoir, Descartes et Cie, 1997, 287p

DA ROLD Jacques, Les sociŽtŽs dĠŽconomie mixte locales : acteurs et tŽmoins des politiques urbaines et territoriales, Thse dĠamŽnagement de lĠespace et urbanisme, UniversitŽ Bordeaux 3, 2008, 506p

POUPEAU Franois-Mathieu, Le service public ˆ la franaise face aux pouvoirs locaux Les mŽtamorphoses de lĠEtat jacobin, CNRS Editions, Paris, 2004, 246p

POUPEAU Franois-Mathieu, Ç Les entreprises locales dĠŽnergie. Un levier dĠaction pour certaines villes franaises ? È, Les Annales de la recherche urbaine, nĦ103, 2007, p 153-158



[1] Article L1521-1 du CGCT

[2] Les collectivitŽs locales dŽtiennent entre 50% + 1 action et 85%, les actionnaires privŽs dŽtenant le reste soit entre 15% et 50% - 1

[3] Pour des raisons de confidentialitŽ, nous ne donnerons pas le nom de cette collectivitŽ.

[4] FNCCR, ANROC, FNSICAE, ELE, UNELEG, SPEGNN

[5] Leurs concurrents sont les fournisseurs alternatifs – Poweo, Direct EnergieÉ – ou historiques – EDF et les autres ELD

[6] Amorce, Ç CompŽtences Žnergie-climat des collectivitŽs : analyse et rŽflexions sur la rŽpartition des r™les È, 30 dŽcembre 2009, Synthse du groupe de travail Ç CompŽtences Žnergie climat des collectivitŽs È, rŽuni 4 fois en 2009