Le marchŽ fait-il la ville?  Ecole thŽmatique dĠAussois 2010

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Au croisement de diffŽrentes logiques de rŽgulation : le dŽveloppement du nouveau centre dĠaffaires dĠIstanbul

contribution au 2me axe : Quelle logique marchande, quelle logique politique ?

Burcu Ozdirlik

LabĠUrba – Institut Franais dĠUrbanisme, UniversitŽ Paris-Est

burcuozdirlik@yahoo.com

 

Ce travail examine le r™le jouŽ par les acteurs Žconomiques dans la rŽgulation du dŽveloppement urbain, une compŽtence qui est attribuŽe aux acteurs publics. Il analyse, pour ce faire, les relations que les acteurs de lĠindustrie immobilire entretiennent avec dĠautres acteurs Žconomiques, des acteurs publics et des acteurs issus de la sociŽtŽ civile. Ces relations sont ˆ lĠorigine des mŽcanismes et des normes qui sĠarticulent ˆ des rgles et des contraintes dĠordre juridique, technique et socio-Žconomique et constituent un cadre dĠaction au croisement de diffŽrentes logiques de rŽgulation, technique, politique, Žconomique et sociale (Reynaud 1989, Crozier 1991). Ce cadre organise lĠaction de divers acteurs qui interviennent dans le processus de production urbaine. Le dŽveloppement du nouveau centre dĠaffaires dĠIstanbul permet dĠidentifier et dĠŽtudier ces diffŽrentes logiques. Il permet en mme temps de nuancer lĠimportance accordŽe aux systmes de planification pour la rŽgulation du dŽveloppement urbain et de rŽflŽchir sur les dispositifs alternatifs de la rŽgulation.

introduction

LĠurbanisme Ç na”t ˆ partir du moment o quelquĠun estime nŽcessaire, ˆ tort ou ˆ raison, dĠengager ou de provoquer une action pour transformer les modes dĠutilisation de lĠespace et aboutir ˆ une Ôsituation jugŽe prŽfŽrableĠ È (Lacaze 1997, p. 8). De lĠurbanisme moderne qui se caractŽrise par un projet de ma”trise de la sociŽtŽ et de son avenir au nŽo-urbanisme qui propose des dispositifs adaptŽs ˆ un contexte dĠincertitude difficile ˆ gouverner, il y a, de la part des acteurs publics une volontŽ forte de piloter le dŽveloppement urbain avec plus ou moins de souplesse.[1] Le systme de planification dŽsigne lĠensemble des institutions, dispositifs et processus dĠaction qui sont mis en place pour ce faire. LĠobjectif est dĠencadrer et dĠorganiser lĠaction de diffŽrents acteurs qui produisent la ville dans le cadre dĠune stratŽgie de dŽveloppement (Healey et al. 1997, Portal 2002). Ce systme qui sert de cadre de rŽgulation repose sur deux arguments basŽs sur les compŽtences de la sphre publique. Le premier concerne la notion dĠintŽrt gŽnŽral, ce qui permet aux acteurs publics dĠintervenir auprs des acteurs privŽs pour assurer lĠordre, la cohŽrence et lĠŽquitŽ face aux mŽcanismes du marchŽ libŽral. Le deuxime concerne lĠobjectivitŽ scientifique attribuŽe aux interventions des techniciens dĠurbanisme, ce qui renforce la lŽgitimitŽ des actions publiques entreprises. Ces deux arguments, ici trs rapidement rŽsumŽs, constituent le fondement de toute action publique et le cÏur de notre rŽflexion. Est-ce le systme de planification qui se cristallise au croisement de la politique et de la technique indispensable pour constituer un cadre cohŽrent de lĠaction ? Comment la ville se fait en absence dĠun tel cadre ? LĠaction sĠorganise-t-elle dans un contexte pareil, et si oui, comment ?

les acteurs Žconomiques, le dŽveloppement urbain et le systme de planification

En Turquie lĠintŽrt du grand capital dans le domaine de lĠinvestissement immobilier reste limitŽ et lĠactivitŽ des petits entrepreneurs en construction en constitue le pilier jusquĠaux annŽes 1980. A cette pŽriode, la ville se fait ˆ deux vitesses, celle de micro actions privŽes ˆ petite Žchelle et celle de grands travaux dĠinfrastructure entrepris par lĠŽtat. Les annŽes 1980 tŽmoignent dĠune sŽrie dĠŽvŽnements qui transforment ce contexte. La libŽralisation de lĠŽconomie nationale, lĠarticulation de celle-ci ˆ lĠŽconomie mondiale et lĠaccumulation du capital sont les facteurs qui incitent les acteurs Žconomiques ˆ chercher des mŽcanismes alternatifs pour la reproduction du capital issu de lĠactivitŽ industrielle. LĠinvestissement immobilier Žmerge dans ce contexte comme un des secteurs dĠactivitŽ principaux du grand capital (Dogan 2001). La dŽrŽgulation des institutions financires, lĠinternationalisation de la sphre privŽe, le dŽveloppement du secteur tertiaire et lĠŽmergence de nouveaux modes de vie sont des Žvolutions qui sont ˆ lĠorigine dĠune demande grandissante pour les produits immobiliers de standing comme les bureaux, les centres commerciaux et les logements de luxe (Hacisalihoglu 1999). Cela constitue un nouveau champ dĠintervention pour les grandes entreprises de BTP qui exercent essentiellement dans le domaine de grands travaux et qui souffrent du rŽtrŽcissement du secteur ˆ partir de 1987 (GŸnes & al. 2004).[2] Le succs financier de premiers projets contribue fortement ˆ lĠengagement du grand capital dans ce jeu ˆ partir des annŽes 2000. Le nouveau centre dĠaffaires urbain dĠIstanbul est un des premiers dŽveloppements qui rŽsultent de cette dynamique et tŽmoignent de lĠŽmergence dĠune vŽritable industrie immobilire avec ses acteurs, ses pratiques et ses dispositifs.

 

La prise en charge systŽmatique des acteurs Žconomiques par les acteurs publics influence le dŽveloppement de ce secteur dĠactivitŽ. Les nouveaux projets sont considŽrŽs comme reprŽsentatifs du visage moderne de la Turquie par les acteurs publics qui adoptent une politique de laisser-faire en ligne avec la libŽralisation de lĠŽconomie. Le systme de planification qui est considŽrŽ comme un outil dĠidŽologie de gauche et qui se rŽvle inefficace face ˆ lĠexode rural et lĠurbanisation des annŽes 1950 et 1960 rencontre une rŽsistance quasi systŽmatique de la part des Žlus ˆ partir des annŽes 1980, mme si cette rŽsistance nĠest jamais reconnue en tant que telle. Cela entra”ne la fragmentation de la sphre publique o le systme de planification, portŽ essentiellement par les techniciens dĠurbanisme, est dŽrŽglementŽ par les Žlus pour autoriser les nouveaux projets. La ville se fait au travers des actions spontanŽes et fragmentŽes dans lĠespace et dans le temps, qui sont la plupart du temps dŽsassociŽs des consignes des documents dĠurbanisme en vigueur. La dŽrŽglementation du cadre lŽgal pour lĠattribution des autorisations nŽcessaires et le dŽcalage grandissant entre le dŽveloppement urbain et les documents dĠurbanisme concernent tout investissement public ou privŽ, du plus petit au plus ambitieux. Le systme de planification sert dans ce contexte comme outil de rŽgularisation et non pas comme un outil de rŽgulation.

Ce contexte dĠaction qui semble fonctionner uniquement selon Ç les rgles du marchŽ È est considŽrŽ comme une menace par les dŽfenseurs des dispositifs formels de rŽgulation urbaine. Le dŽveloppement qui en est issu est dŽfini comme non voulu et peu ma”trisŽ, chaotique, voire corrompu par de nombreuses ONG, des chercheurs et des professionnels dĠurbanisme.(Cavusoglu 1999, Tekeli 2002) Le nouveau centre dĠaffaires dĠIstanbul qui se fait en absence de tout portage politique et malgrŽ la rŽsistance des techniciens dĠurbanisme en est un exemple qui permet de nuancer ces constats. Ce dŽveloppement est rythmŽ par des projets immobiliers qui sont ŽlaborŽs et rŽalisŽs par les acteurs de lĠindustrie immobilire et le rŽsultat dŽpend en grande partie des compŽtences, des ressources, des attentes et de la volontŽ de ces acteurs. Les acteurs publics jouent un r™le important dans la dŽsignation des grandes lignes du dŽveloppement comme lĠutilisation du sol et la densitŽ de construction, mais cela se fait en grande partie en liaison et en entente avec les acteurs privŽs et peut tre revu ˆ tout moment. Le r™le dominant jouŽ par les acteurs privŽs y est beaucoup critiquŽ, par la sociŽtŽ civile comme par les universitaires. CĠest dĠabord le caractre fragmentŽ du dŽveloppement qui est mis en cause. CĠest aussi lĠadoption de politiques dĠentente par les acteurs publics qui est questionnŽe et le manque de respect pour lĠenvironnement, le patrimoine historique et le paysage urbain qui heurtent les sensibilitŽs.

Ces inquiŽtudes sont sans doute ancrŽes dans lĠhistoire du dŽveloppement urbain en Turquie. Les quartiers historiques sont menacŽs par des investissements ˆ grande Žchelle, les sites naturels par le dŽveloppement de quartiers informels et des citŽs dĠhabitation de luxe. Le dŽveloppement se fait dĠune manire ad hoc, ce qui est ˆ lĠorigine de lĠŽtalement de lĠaire urbaine et des problmes concernant les Žquipements publics, les espaces verts et le rŽseau de transport. Transpercer le cadre juridique et les documents dĠurbanisme autant que possible est une rgle du jeu bien Žtablie et maximiser la surface construite Žmerge comme la tendance la plus courante parmi les entrepreneurs. LĠŽtude que nous avons rŽalisŽe sur le dŽveloppement du nouveau centre dĠaffaires urbain permet nŽanmoins de rŽflŽchir autrement sur les consŽquences de la rŽgulation par le marchŽ et dĠidentifier dĠautres logiques de rŽgulation qui influencent le comportement des acteurs et leurs dŽcisions. Ces logiques sont dĠabord issues des Žvolutions rŽcentes concernant les acteurs Žconomiques, et plus particulirement lĠindustrie immobilire qui modifient la pratique du projet. Elles rŽsultent ensuite des relations que ces acteurs entretiennent avec les acteurs publics qui dŽtiennent le pouvoir de dŽcision. Elles se cristallisent enfin ˆ travers les interventions des acteurs de la sociŽtŽ civile auprs des acteurs publics et des instances juridiques pour bloquer certaines dŽcisions.

lĠindustrie immobilire et le marchŽ : les dispositifs dĠautorŽgulation

Les projets immobiliers de standing qui constituent le corps de notre Žtude nŽcessitent lĠintŽgration de certaines rgles et de normes dans le processus dĠŽlaboration, ce qui les distingue dĠautres produits immobiliers. Les cožts ŽlevŽs de ces projets constituent une barrire importante et les petites entreprises de BTP sont souvent exclues de ce marchŽ en faveur des grands groupes de construction. Cela implique lĠintervention dĠacteurs dotŽs dĠun capital Žconomique, technique et institutionnel singulier, ce qui introduit des rgles et des exigences qui sont propres ˆ leur fonctionnement. Le marchŽ et lĠindustrie immobilire sont en mme temps ˆ lĠorigine dĠautres dispositifs qui encadrent les diffŽrents projets et le dŽveloppement.

La constitution dĠune demande de plus en plus orientŽe vers la qualitŽ, la sŽcuritŽ et les services ainsi que lĠŽtablissement dĠun marchŽ qui devient de plus en plus compŽtitif modifie, par exemple, la relation des acteurs privŽs au produit final et introduit de nouvelles sensibilitŽs au sein de lĠentreprise. Les stratŽgies dŽveloppŽes pour mieux gŽrer les risques liŽs au marchŽ introduisent de nouveaux dispositifs comme la constitution de partenariats avec dĠautres acteurs, ce qui nŽcessite la constitution et la formalisation de rgles de conduite, lĠorganisation de processus dĠŽchange et la dŽfinition de standards et de responsabilitŽs de chaque partenaire. La diffŽrentiation de lĠoffre est une autre strategie qui amne ˆ rŽflŽchir sur la programmation et ˆ dŽvelopper des nouveaux usages, ce qui se prŽsente comme une solution aux problmes liŽs au zonage. La constitution dĠun marchŽ de location donne une autre signification ˆ la notion de qualitŽ architecturale et urbaine, ce qui influence les conditions de production de lĠoffre.

Les Žvolutions rŽcentes concernant lĠindustrie immobilire turque, notamment lĠinstitutionnalisation, la financiarisation, lĠinternationalisation et la professionnalisation de la sphre privŽe, introduisent de nouvelles pratiques qui restructurent le processus de la conception, la rŽalisation et la gestion de projets.[3] Le dŽveloppement de lĠindustrie sous lĠinfluence des acteurs internationaux donne lieu ˆ lĠadoption volontaire ou imposŽe de certains standards, modles et dispositifs relatifs non seulement aux produits, mais aussi aux processus de projet. LĠintervention des investisseurs internationaux co•ncide avec lĠarrivŽe des bureaux dĠŽtude internationaux et lĠŽmergence de nouveaux mŽtiers de lĠimmobilier, ce qui renforce la place de lĠexpert dans le processus dĠŽlaboration. LĠinstitutionnalisation des promoteurs immobiliers et leur financiarisation ainsi que la complexitŽ grandissante du systme dĠacteurs nŽcessitent la mobilisation de processus de plus en plus transparents et formalisŽs, ce qui modifie le rapport des acteurs privŽs au cadre lŽgal, y compris les documents dĠurbanisme. LĠŽmergence de la notion de lĠidentitŽ institutionnelle est une autre Žvolution qui influence fortement le comportement des acteurs privŽs et lĠaction et qui les incite ˆ Žviter tout conflit avec la sociŽtŽ civile. Ces dŽveloppements modifient les processus de prise de dŽcision, le rapport des acteurs privŽs ˆ lĠespace urbain, au cadre juridique et aux documents dĠurbanisme et constituent un cadre dĠaction avec ses propres rgles qui sont inhŽrentes au fonctionnement du secteur.

ls formes alternatives de la rŽgulation politique

Les acteurs publics jouent un r™le important dans la dŽrŽglementation du systme de planification et du cadre juridique, ce qui ouvre la voie au dŽveloppement de nouveaux projets urbains. Cette posture est qualifiŽe de laisser-faire par la plupart des chercheurs et les reprŽsentants de la sociŽtŽ civile. Or, lĠŽtude du dŽveloppement dŽmontre que les premiers investissements sont rŽalisŽs avec lĠencouragement des Žlus, du premier ministre et du maire mŽtropolitain. Les autres profitent du soutien de diffŽrents gouvernements locaux qui autorisent des droits de construction ŽlevŽs et qui dŽveloppent de nouveaux dispositifs pour faciliter la dŽrŽglementation et lĠoctroi de permis de construire. Les diffŽrents projets sont accompagnŽs par des travaux dĠinfrastructure entrepris par les gouvernements locaux. Les gouvernements locaux et centraux sont donc influents dans le dŽclenchement du dŽveloppement et son dŽroulement, mme sĠils choisissent de ne pas exercer cette influence au travers du systme de planification.

Les acteurs publics qui dŽtiennent le pouvoir de dŽcision contribuent ˆ lĠorganisation de lĠaction ˆ travers leur relation avec les acteurs privŽs. Ces relations ne sont pas formalisŽes, ni transparentes et les nŽgociations concernant les diffŽrents projets sont fermŽes ce qui rend difficile de mesurer lĠinfluence des acteurs publics dans le dŽveloppement de nouveaux projets. Le systme de planification est instrumentalisŽ comme levier pour nŽgocier avec les acteurs privŽs dans ce processus. LĠattribution des droits de construction exceptionnels devient dans ce contexte un ŽlŽment de nŽgociation pour introduire par exemple des Žquipements publics dans la programmation. Le processus de dŽrŽglementation permet aux acteurs publics de mobiliser leur pouvoir de dŽcision en fonction de leurs prioritŽs. CĠest pourquoi le flou qui entoure la volontŽ politique concernant le dŽveloppement est, il nous semble, entretenu. CĠest aussi la raison pour laquelle les tentatives dĠŽlaboration de nouveaux documents dĠurbanisme ˆ jour sont souvent bloquŽes par des politiques.

les professionnels de lĠurbanisme comme reprŽsentants de la sociŽtŽ civile

La contribution des professionnels dĠurbanisme prend des tournures diffŽrentes et parfois contradictoires selon leur secteur dĠactivitŽ. Les techniciens des services municipaux exercent peu dĠinfluence, par exemple, auprs des politiques et sont souvent mobilisŽs pour mettre en Ïuvre des dŽcisions issues des nŽgociations entre les acteurs publics et les acteurs privŽs. Les universitaires, eux, sont souvent instrumentalisŽs pour lŽgitimer des dŽcisions politiques sans avoir un impact rŽel sur le dŽroulement. Les architectes urbanistes libŽraux semblent avoir plus dĠinfluence sur le processus de dŽcision, mme si cette influence est contestŽe par les autres professionnels et pointŽe comme amorale.

Le vrai impact des professionnels dĠurbanisme sur le dŽveloppement se fait ˆ travers lĠintervention des organisations de mŽtiers, la chambre des urbanistes et la chambre des architectes, qui font partie des acteurs puissants de la scne dĠaction. Ces chambres dont les actions sont fortement encadrŽes par lĠidŽologie de gauche se relvent comme des dŽfenseurs des dispositifs formels de rŽgulation.[4] Elles se positionnent systŽmatiquement contre les droits exceptionnels de construction accordŽs ainsi que la dŽrŽglementation du systme de planification. Elles suivent le dŽveloppement urbain de prs, ma”trisent le cadre juridique et les procŽdures administratives et sĠen servent pour contester et bloquer de nombreux projets avec succs. Le systme judiciaire devient dans ce cas un dispositif de rŽsistance qui est amplement mobilisŽ comme les media. CĠest cette rŽsistance qui donne ˆ ces organisations un certain pouvoir dĠaction et qui accro”t leur capacitŽ dĠaction. Elle en fait des acteurs principaux de la scne dĠaction alors quĠelles nĠont pas de place dans le schŽma classique du jeu dĠacteurs. La dextŽritŽ avec laquelle elles agissent oblige non seulement les acteurs publics, mais aussi les acteurs privŽs ˆ prendre garde et les incite ˆ Žviter tout conflit avec ces organisations.

pour conclure,

Les Žvolutions qui traversent lĠindustrie immobilire et les relations que les acteurs entretiennent avec dĠautres acteurs Žconomiques, des acteurs publics et des acteurs issus de la sociŽtŽ civile sont ˆ lĠorigine des mŽcanismes et des normes qui constituent un cadre dĠaction au croisement de diffŽrentes logiques de rŽgulation, technique, politique, Žconomique et social. Les comportements ad hoc qui sont de lĠordre de rŽponses ponctuelles ˆ des problmes spŽcifiques se stabilisent dans le temps, se formalisent et constituent ce cadre qui est la somme des rŽgulations conjointes et ponctuelles et qui rŽsultent des enjeux, des prŽfŽrences et des valeurs diffŽrentes et des concessions rŽciproques.

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[1] Selon Ascher, lĠurbanisme moderne part dĠune dŽfinition de la ville souhaitŽe ˆ long terme et dŽfinit les phases successives pour ma”triser le futur, rŽduire lĠincertitude et rŽaliser un projet dĠensemble (Ascher 2001-a). Les Žvolutions rŽcentes concernant la ville et le contexte socio-Žconomique modifient Çles cadres et les paradigmes de la production des connaissances et de lĠaction È (Ascher 2001-b). CĠest pourquoi Ç la prŽparation du futur ne peut plus reposer sur des dispositifs visant ˆ ma”triser un avenir idŽal, codifiŽ et planifiŽ. È selon Arab (2002) qui dŽfinit ce dŽveloppement comme Ç le recul dĠune vision dŽterministe de lĠavenir È.

[2] CĠest lĠaugmentation de taux de crŽdits et de placements bancaires, lĠaugmentation des cožts de construction et la diminution de la part des travaux publics et des investissements privŽs qui en rŽsultent qui sont ˆ lĠorigine de ce rŽtrŽcissement. Les crises Žconomiques de 1994 et de 2001 ainsi que le tremblement de terre de 1999 constituent les autres seuils qui sont dĠimportance et qui influencent fortement le dŽveloppement du secteur (GŸnes & al. 2004).

[3] LĠinternationalisation concerne toute interaction avec les acteurs, les dispositifs et les modles internationaux et le transfert ou la transposition des rgles et des pratiques dans le contexte national. La financiarisation concerne la titrisation des biens immobiliers ce qui permet ˆ des personnes physiques ou morales dĠinvestir dans le domaine dĠimmobilier sans devenir propriŽtaire dĠun bien dŽfini (Renard 2008) et implique la constitution de nouveaux dispositifs de financement. La professionnalisation induit lĠidŽe de lĠacquisition dĠun savoir-faire spŽcialisŽ dans un secteur dĠactivitŽ. LĠinstitutionnalisation implique la stabilisation du systme dĠacteurs et concerne le processus de formalisation, de pŽrennisation et d'acceptation d'un systme de relations sociales.

[4] Leur mobilisation hautement idŽologique rend difficile de les qualifier purement comme des reprŽsentants du monde professionnel malgrŽ la mobilisation habile de leur savoir faire professionnel dans les instances de conflit avec les acteurs publics et les acteurs privŽs.