Le march fait-il la ville? Ecole thmatique dĠAussois 2010
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Au croisement de diffrentes logiques de rgulation : le dveloppement du nouveau centre dĠaffaires dĠIstanbul
contribution au 2me axe : Quelle logique marchande, quelle logique politique ?
Burcu Ozdirlik
LabĠUrba – Institut Franais dĠUrbanisme, Universit Paris-Est
Ce travail examine le rle jou par les acteurs conomiques dans la rgulation du dveloppement urbain, une comptence qui est attribue aux acteurs publics. Il analyse, pour ce faire, les relations que les acteurs de lĠindustrie immobilire entretiennent avec dĠautres acteurs conomiques, des acteurs publics et des acteurs issus de la socit civile. Ces relations sont lĠorigine des mcanismes et des normes qui sĠarticulent des rgles et des contraintes dĠordre juridique, technique et socio-conomique et constituent un cadre dĠaction au croisement de diffrentes logiques de rgulation, technique, politique, conomique et sociale (Reynaud 1989, Crozier 1991). Ce cadre organise lĠaction de divers acteurs qui interviennent dans le processus de production urbaine. Le dveloppement du nouveau centre dĠaffaires dĠIstanbul permet dĠidentifier et dĠtudier ces diffrentes logiques. Il permet en mme temps de nuancer lĠimportance accorde aux systmes de planification pour la rgulation du dveloppement urbain et de rflchir sur les dispositifs alternatifs de la rgulation.
introduction
LĠurbanisme Ç nat partir du moment o quelquĠun estime ncessaire, tort ou raison, dĠengager ou de provoquer une action pour transformer les modes dĠutilisation de lĠespace et aboutir une Ôsituation juge prfrableĠ È (Lacaze 1997, p. 8). De lĠurbanisme moderne qui se caractrise par un projet de matrise de la socit et de son avenir au no-urbanisme qui propose des dispositifs adapts un contexte dĠincertitude difficile gouverner, il y a, de la part des acteurs publics une volont forte de piloter le dveloppement urbain avec plus ou moins de souplesse.[1] Le systme de planification dsigne lĠensemble des institutions, dispositifs et processus dĠaction qui sont mis en place pour ce faire. LĠobjectif est dĠencadrer et dĠorganiser lĠaction de diffrents acteurs qui produisent la ville dans le cadre dĠune stratgie de dveloppement (Healey et al. 1997, Portal 2002). Ce systme qui sert de cadre de rgulation repose sur deux arguments bass sur les comptences de la sphre publique. Le premier concerne la notion dĠintrt gnral, ce qui permet aux acteurs publics dĠintervenir auprs des acteurs privs pour assurer lĠordre, la cohrence et lĠquit face aux mcanismes du march libral. Le deuxime concerne lĠobjectivit scientifique attribue aux interventions des techniciens dĠurbanisme, ce qui renforce la lgitimit des actions publiques entreprises. Ces deux arguments, ici trs rapidement rsums, constituent le fondement de toute action publique et le cÏur de notre rflexion. Est-ce le systme de planification qui se cristallise au croisement de la politique et de la technique indispensable pour constituer un cadre cohrent de lĠaction ? Comment la ville se fait en absence dĠun tel cadre ? LĠaction sĠorganise-t-elle dans un contexte pareil, et si oui, comment ?
les acteurs conomiques, le dveloppement urbain et le systme de planification
En Turquie lĠintrt du grand capital dans le domaine de lĠinvestissement immobilier reste limit et lĠactivit des petits entrepreneurs en construction en constitue le pilier jusquĠaux annes 1980. A cette priode, la ville se fait deux vitesses, celle de micro actions prives petite chelle et celle de grands travaux dĠinfrastructure entrepris par lĠtat. Les annes 1980 tmoignent dĠune srie dĠvnements qui transforment ce contexte. La libralisation de lĠconomie nationale, lĠarticulation de celle-ci lĠconomie mondiale et lĠaccumulation du capital sont les facteurs qui incitent les acteurs conomiques chercher des mcanismes alternatifs pour la reproduction du capital issu de lĠactivit industrielle. LĠinvestissement immobilier merge dans ce contexte comme un des secteurs dĠactivit principaux du grand capital (Dogan 2001). La drgulation des institutions financires, lĠinternationalisation de la sphre prive, le dveloppement du secteur tertiaire et lĠmergence de nouveaux modes de vie sont des volutions qui sont lĠorigine dĠune demande grandissante pour les produits immobiliers de standing comme les bureaux, les centres commerciaux et les logements de luxe (Hacisalihoglu 1999). Cela constitue un nouveau champ dĠintervention pour les grandes entreprises de BTP qui exercent essentiellement dans le domaine de grands travaux et qui souffrent du rtrcissement du secteur partir de 1987 (Gnes & al. 2004).[2] Le succs financier de premiers projets contribue fortement lĠengagement du grand capital dans ce jeu partir des annes 2000. Le nouveau centre dĠaffaires urbain dĠIstanbul est un des premiers dveloppements qui rsultent de cette dynamique et tmoignent de lĠmergence dĠune vritable industrie immobilire avec ses acteurs, ses pratiques et ses dispositifs.
La prise en charge systmatique des acteurs conomiques par les acteurs publics influence le dveloppement de ce secteur dĠactivit. Les nouveaux projets sont considrs comme reprsentatifs du visage moderne de la Turquie par les acteurs publics qui adoptent une politique de laisser-faire en ligne avec la libralisation de lĠconomie. Le systme de planification qui est considr comme un outil dĠidologie de gauche et qui se rvle inefficace face lĠexode rural et lĠurbanisation des annes 1950 et 1960 rencontre une rsistance quasi systmatique de la part des lus partir des annes 1980, mme si cette rsistance nĠest jamais reconnue en tant que telle. Cela entrane la fragmentation de la sphre publique o le systme de planification, port essentiellement par les techniciens dĠurbanisme, est drglement par les lus pour autoriser les nouveaux projets. La ville se fait au travers des actions spontanes et fragmentes dans lĠespace et dans le temps, qui sont la plupart du temps dsassocis des consignes des documents dĠurbanisme en vigueur. La drglementation du cadre lgal pour lĠattribution des autorisations ncessaires et le dcalage grandissant entre le dveloppement urbain et les documents dĠurbanisme concernent tout investissement public ou priv, du plus petit au plus ambitieux. Le systme de planification sert dans ce contexte comme outil de rgularisation et non pas comme un outil de rgulation.
Ce contexte dĠaction qui semble fonctionner uniquement selon Ç les rgles du march È est considr comme une menace par les dfenseurs des dispositifs formels de rgulation urbaine. Le dveloppement qui en est issu est dfini comme non voulu et peu matris, chaotique, voire corrompu par de nombreuses ONG, des chercheurs et des professionnels dĠurbanisme.(Cavusoglu 1999, Tekeli 2002) Le nouveau centre dĠaffaires dĠIstanbul qui se fait en absence de tout portage politique et malgr la rsistance des techniciens dĠurbanisme en est un exemple qui permet de nuancer ces constats. Ce dveloppement est rythm par des projets immobiliers qui sont labors et raliss par les acteurs de lĠindustrie immobilire et le rsultat dpend en grande partie des comptences, des ressources, des attentes et de la volont de ces acteurs. Les acteurs publics jouent un rle important dans la dsignation des grandes lignes du dveloppement comme lĠutilisation du sol et la densit de construction, mais cela se fait en grande partie en liaison et en entente avec les acteurs privs et peut tre revu tout moment. Le rle dominant jou par les acteurs privs y est beaucoup critiqu, par la socit civile comme par les universitaires. CĠest dĠabord le caractre fragment du dveloppement qui est mis en cause. CĠest aussi lĠadoption de politiques dĠentente par les acteurs publics qui est questionne et le manque de respect pour lĠenvironnement, le patrimoine historique et le paysage urbain qui heurtent les sensibilits.
Ces inquitudes sont sans doute ancres dans lĠhistoire du dveloppement urbain en Turquie. Les quartiers historiques sont menacs par des investissements grande chelle, les sites naturels par le dveloppement de quartiers informels et des cits dĠhabitation de luxe. Le dveloppement se fait dĠune manire ad hoc, ce qui est lĠorigine de lĠtalement de lĠaire urbaine et des problmes concernant les quipements publics, les espaces verts et le rseau de transport. Transpercer le cadre juridique et les documents dĠurbanisme autant que possible est une rgle du jeu bien tablie et maximiser la surface construite merge comme la tendance la plus courante parmi les entrepreneurs. LĠtude que nous avons ralise sur le dveloppement du nouveau centre dĠaffaires urbain permet nanmoins de rflchir autrement sur les consquences de la rgulation par le march et dĠidentifier dĠautres logiques de rgulation qui influencent le comportement des acteurs et leurs dcisions. Ces logiques sont dĠabord issues des volutions rcentes concernant les acteurs conomiques, et plus particulirement lĠindustrie immobilire qui modifient la pratique du projet. Elles rsultent ensuite des relations que ces acteurs entretiennent avec les acteurs publics qui dtiennent le pouvoir de dcision. Elles se cristallisent enfin travers les interventions des acteurs de la socit civile auprs des acteurs publics et des instances juridiques pour bloquer certaines dcisions.
lĠindustrie immobilire et le march : les dispositifs dĠautorgulation
Les projets immobiliers de standing qui constituent le corps de notre tude ncessitent lĠintgration de certaines rgles et de normes dans le processus dĠlaboration, ce qui les distingue dĠautres produits immobiliers. Les cots levs de ces projets constituent une barrire importante et les petites entreprises de BTP sont souvent exclues de ce march en faveur des grands groupes de construction. Cela implique lĠintervention dĠacteurs dots dĠun capital conomique, technique et institutionnel singulier, ce qui introduit des rgles et des exigences qui sont propres leur fonctionnement. Le march et lĠindustrie immobilire sont en mme temps lĠorigine dĠautres dispositifs qui encadrent les diffrents projets et le dveloppement.
La constitution dĠune demande de plus en plus oriente vers la qualit, la scurit et les services ainsi que lĠtablissement dĠun march qui devient de plus en plus comptitif modifie, par exemple, la relation des acteurs privs au produit final et introduit de nouvelles sensibilits au sein de lĠentreprise. Les stratgies dveloppes pour mieux grer les risques lis au march introduisent de nouveaux dispositifs comme la constitution de partenariats avec dĠautres acteurs, ce qui ncessite la constitution et la formalisation de rgles de conduite, lĠorganisation de processus dĠchange et la dfinition de standards et de responsabilits de chaque partenaire. La diffrentiation de lĠoffre est une autre strategie qui amne rflchir sur la programmation et dvelopper des nouveaux usages, ce qui se prsente comme une solution aux problmes lis au zonage. La constitution dĠun march de location donne une autre signification la notion de qualit architecturale et urbaine, ce qui influence les conditions de production de lĠoffre.
Les volutions rcentes concernant lĠindustrie immobilire turque, notamment lĠinstitutionnalisation, la financiarisation, lĠinternationalisation et la professionnalisation de la sphre prive, introduisent de nouvelles pratiques qui restructurent le processus de la conception, la ralisation et la gestion de projets.[3] Le dveloppement de lĠindustrie sous lĠinfluence des acteurs internationaux donne lieu lĠadoption volontaire ou impose de certains standards, modles et dispositifs relatifs non seulement aux produits, mais aussi aux processus de projet. LĠintervention des investisseurs internationaux concide avec lĠarrive des bureaux dĠtude internationaux et lĠmergence de nouveaux mtiers de lĠimmobilier, ce qui renforce la place de lĠexpert dans le processus dĠlaboration. LĠinstitutionnalisation des promoteurs immobiliers et leur financiarisation ainsi que la complexit grandissante du systme dĠacteurs ncessitent la mobilisation de processus de plus en plus transparents et formaliss, ce qui modifie le rapport des acteurs privs au cadre lgal, y compris les documents dĠurbanisme. LĠmergence de la notion de lĠidentit institutionnelle est une autre volution qui influence fortement le comportement des acteurs privs et lĠaction et qui les incite viter tout conflit avec la socit civile. Ces dveloppements modifient les processus de prise de dcision, le rapport des acteurs privs lĠespace urbain, au cadre juridique et aux documents dĠurbanisme et constituent un cadre dĠaction avec ses propres rgles qui sont inhrentes au fonctionnement du secteur.
ls formes alternatives de la rgulation politique
Les acteurs publics jouent un rle important dans la drglementation du systme de planification et du cadre juridique, ce qui ouvre la voie au dveloppement de nouveaux projets urbains. Cette posture est qualifie de laisser-faire par la plupart des chercheurs et les reprsentants de la socit civile. Or, lĠtude du dveloppement dmontre que les premiers investissements sont raliss avec lĠencouragement des lus, du premier ministre et du maire mtropolitain. Les autres profitent du soutien de diffrents gouvernements locaux qui autorisent des droits de construction levs et qui dveloppent de nouveaux dispositifs pour faciliter la drglementation et lĠoctroi de permis de construire. Les diffrents projets sont accompagns par des travaux dĠinfrastructure entrepris par les gouvernements locaux. Les gouvernements locaux et centraux sont donc influents dans le dclenchement du dveloppement et son droulement, mme sĠils choisissent de ne pas exercer cette influence au travers du systme de planification.
Les acteurs publics qui dtiennent le pouvoir de dcision contribuent lĠorganisation de lĠaction travers leur relation avec les acteurs privs. Ces relations ne sont pas formalises, ni transparentes et les ngociations concernant les diffrents projets sont fermes ce qui rend difficile de mesurer lĠinfluence des acteurs publics dans le dveloppement de nouveaux projets. Le systme de planification est instrumentalis comme levier pour ngocier avec les acteurs privs dans ce processus. LĠattribution des droits de construction exceptionnels devient dans ce contexte un lment de ngociation pour introduire par exemple des quipements publics dans la programmation. Le processus de drglementation permet aux acteurs publics de mobiliser leur pouvoir de dcision en fonction de leurs priorits. CĠest pourquoi le flou qui entoure la volont politique concernant le dveloppement est, il nous semble, entretenu. CĠest aussi la raison pour laquelle les tentatives dĠlaboration de nouveaux documents dĠurbanisme jour sont souvent bloques par des politiques.
les professionnels de lĠurbanisme comme reprsentants de la socit civile
La contribution des professionnels dĠurbanisme prend des tournures diffrentes et parfois contradictoires selon leur secteur dĠactivit. Les techniciens des services municipaux exercent peu dĠinfluence, par exemple, auprs des politiques et sont souvent mobiliss pour mettre en Ïuvre des dcisions issues des ngociations entre les acteurs publics et les acteurs privs. Les universitaires, eux, sont souvent instrumentaliss pour lgitimer des dcisions politiques sans avoir un impact rel sur le droulement. Les architectes urbanistes libraux semblent avoir plus dĠinfluence sur le processus de dcision, mme si cette influence est conteste par les autres professionnels et pointe comme amorale.
Le vrai impact des professionnels dĠurbanisme sur le dveloppement se fait travers lĠintervention des organisations de mtiers, la chambre des urbanistes et la chambre des architectes, qui font partie des acteurs puissants de la scne dĠaction. Ces chambres dont les actions sont fortement encadres par lĠidologie de gauche se relvent comme des dfenseurs des dispositifs formels de rgulation.[4] Elles se positionnent systmatiquement contre les droits exceptionnels de construction accords ainsi que la drglementation du systme de planification. Elles suivent le dveloppement urbain de prs, matrisent le cadre juridique et les procdures administratives et sĠen servent pour contester et bloquer de nombreux projets avec succs. Le systme judiciaire devient dans ce cas un dispositif de rsistance qui est amplement mobilis comme les media. CĠest cette rsistance qui donne ces organisations un certain pouvoir dĠaction et qui accrot leur capacit dĠaction. Elle en fait des acteurs principaux de la scne dĠaction alors quĠelles nĠont pas de place dans le schma classique du jeu dĠacteurs. La dextrit avec laquelle elles agissent oblige non seulement les acteurs publics, mais aussi les acteurs privs prendre garde et les incite viter tout conflit avec ces organisations.
pour conclure,
Les volutions qui traversent lĠindustrie immobilire et les relations que les acteurs entretiennent avec dĠautres acteurs conomiques, des acteurs publics et des acteurs issus de la socit civile sont lĠorigine des mcanismes et des normes qui constituent un cadre dĠaction au croisement de diffrentes logiques de rgulation, technique, politique, conomique et social. Les comportements ad hoc qui sont de lĠordre de rponses ponctuelles des problmes spcifiques se stabilisent dans le temps, se formalisent et constituent ce cadre qui est la somme des rgulations conjointes et ponctuelles et qui rsultent des enjeux, des prfrences et des valeurs diffrentes et des concessions rciproques.
bibliographie :
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Ascher, Franois. 2001(b). Ç La nouvelle Rvolution Urbaine: de la Planification au Management stratgique Urbain È in Masbourgi, Ariella.(coord.) Fabriquer la Ville: Outils et Mthodes. Paris: Club Ville, Amnagement. p:21-32
Cavusoglu, Erbatur. 1999. "Kresel Mekanin Ekonomi-Politigi: Kresellesme Dneminde Mekan Kavramina Kentbilimsel Bir Bakis", l'article pour Dnya sehircilik Gn 23.Kolokyumu: 3 Bin Yilda Sehirler; Kresellesme, Mekan Planlama. Istanbul. p.121-126
Crozier, Michel. 1991. ÒLe problme de la rgulation dans les socits complexes modernesÓ in Chazel, F. & Commaille J.(sous la dir.) Normes juridiques et rgulation sociale. Paris : Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Coll. Droit et Socit, p. 131-135.
Dogan, A. Ekber. 2001. ÒTrkiye kentlerinde yirmi yilin bilanosuÓ in Praksis, (2)2001, p.97-123.
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Hacisalihoglu, I.Yasar. 1999. Kresellesme : Mekansal Etkileri ve Istanbul. Thse de doctorat non-publi. Istanbul: Universit de Mimar Sinan
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Portal, Eric. 2002. La Planification Stratgique dans les collectivits Territoriales Franaises. Paris : Dexia d., L.G.D.J.
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Tekeli, Ilhan. 2002. ÒTurkiye Kent Planlamasinin Yeniden Kurumsallasmasini Dzenlerken Dsnmesi Gerekenler zerineÓ, in Planlama. no:1, p.4-11
[1] Selon Ascher, lĠurbanisme moderne part dĠune dfinition de la ville souhaite long terme et dfinit les phases successives pour matriser le futur, rduire lĠincertitude et raliser un projet dĠensemble (Ascher 2001-a). Les volutions rcentes concernant la ville et le contexte socio-conomique modifient Çles cadres et les paradigmes de la production des connaissances et de lĠaction È (Ascher 2001-b). CĠest pourquoi Ç la prparation du futur ne peut plus reposer sur des dispositifs visant matriser un avenir idal, codifi et planifi. È selon Arab (2002) qui dfinit ce dveloppement comme Ç le recul dĠune vision dterministe de lĠavenir È.
[2] CĠest lĠaugmentation de taux de crdits et de placements bancaires, lĠaugmentation des cots de construction et la diminution de la part des travaux publics et des investissements privs qui en rsultent qui sont lĠorigine de ce rtrcissement. Les crises conomiques de 1994 et de 2001 ainsi que le tremblement de terre de 1999 constituent les autres seuils qui sont dĠimportance et qui influencent fortement le dveloppement du secteur (Gnes & al. 2004).
[3] LĠinternationalisation concerne toute interaction avec les acteurs, les dispositifs et les modles internationaux et le transfert ou la transposition des rgles et des pratiques dans le contexte national. La financiarisation concerne la titrisation des biens immobiliers ce qui permet des personnes physiques ou morales dĠinvestir dans le domaine dĠimmobilier sans devenir propritaire dĠun bien dfini (Renard 2008) et implique la constitution de nouveaux dispositifs de financement. La professionnalisation induit lĠide de lĠacquisition dĠun savoir-faire spcialis dans un secteur dĠactivit. LĠinstitutionnalisation implique la stabilisation du systme dĠacteurs et concerne le processus de formalisation, de prennisation et d'acceptation d'un systme de relations sociales.
[4] Leur mobilisation hautement idologique rend difficile de les qualifier purement comme des reprsentants du monde professionnel malgr la mobilisation habile de leur savoir faire professionnel dans les instances de conflit avec les acteurs publics et les acteurs privs.