Le marché dans la ville

Le marché fait-il la ville? Ecole thématique d’Aussois 2010

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Les marchés dans la ville : vers des hypervilles comme on dit hypermarché ?

Dominique Lorrain, CNRS, Cems/Ehess.

Ecole thématique du CNRS, Aussois, 29 et 30 septembre 2010.

Le jeudi 26 novembre 2009 l'émirat de Dubaï annonce qu'il suspend le remboursement de sa dette et la restructure[1]. Dès le lendemain les bourses chutent d'environ 3% de Tokyo à Londres et dans les pays émergents. Un an après la faillite de Lehman Brothers les marchés sont nerveux et pendant quelques jours plane la menace d'une banqueroute. Elle ne se produira pas mais la ville-Etat doit réviser ses projets grandioses. Ce fait divers mérite attention car il témoigne d'une transformation récente des rapports entre la ville et les marchés. Surgie des sables en quelques années Dubaï se développe par la volonté d'une famille régnante, par le recours à une dette sans limite, gagée par le crédit d'un Etat du croissant pétrolier, et tout ce projet repose sur l'idée qu'une ville peut se développer comme une entreprise en se spécialisant sur quelques fonctions dans des marchés globaux : la finance, le loisir, la logistique. Dubaï marque-t-elle l'émergence de villes pensées dans une logique de marché ? Préfigure-t-elle un nouveau modèle de référence qui viendrait après celui de la ville globale et ses activités financières ? (Sassen )

Pour répondre à ces questions un détour par l'histoire s'impose car les villes ont en général une histoire qui s'inscrit dans un site, un cadre bâti, des institutions et des forces sociales. Plus que toute autre activité humaine elles sont héritées et encastrées, à l'opposé de la page blanche du modèle économique standard et d'un échange mathématique sans épaisseur. Rares sont les grande villes qui émergent soudainement à la différence d'entreprises : Cisco, Microsoft, Google, Huawei.

Les villes et les marchés entretiennent depuis longtemps des relations complexes. Elles ont toujours eu à faire avec le marché mais elles n'ont jamais été totalement organisées par les marchés. Elles se sont formées comme lieu de pouvoir (militaire, politique ou religieux) mais aussi comme espace d'échanges de biens et de services. La ville dans sa morphologie se compose de briques de base – des logements, des bureaux, des hôtels, des grands magasins, qui ont une valeur marchande et s'échangent mais elles s'est aussi construite à partir d'espaces publics – rues, places, accessibles à tous (Mumford, 1964 ; Bairoch, 1985 ; Soja, 2000). Autrement dit si la ville respire par les marchés elle ne s'y trouve pas entièrement soumise. D'autres principes l'organisent. Dès le départ une large partie des activités urbaines échappe au marché et au capitalisme. Cette influence limitée et encadrée des marchés sur la ville s'applique-t-elle toujours après trente années de libéralisation et une montée de l'industrie de la finance et du conseil ? Dans les rapports entre la ville et les marchés retrouve-t-on la progression que la grande distribution a connue : marché< supermarché< hypermarché ?

Une histoire entre proximité et distance.

L'image qui rend compte, le mieux, de leurs rapports particuliers nous semble être celle proposée par Fernand Braudel avec sa topique de l'économie à trois couches qui distingue : l'autoconsommation, l'économie de marché et le capitalisme. Pour lui jusqu'au XVIII^e siècle "un énorme secteur d'autoconsommation reste tout à fait étranger à l'économie d'échange (avec) des zones qui participent peu à la vie générale et, dans leur isolement, s'obstinent à mener leur propre existence, presque entièrement fermée sur elle même" (Braudel, 1985: 43). L'économie de marché qui séduit les historiens et remplit des pages d'archives, "est une simple couche plus ou moins épaisse et résistante … entre l'océan de la vie quotidienne qui la sous-tend et les processus du capitalisme qui, une fois sur deux, la manœuvre par en haut" (ibid: 45). Dans cette belle image l'historien des Annales nous invite à ne pas tout rabattre sur les marchés mais à les situer comme une forme de l'échange parmi d'autres, entre l'énorme masse des échanges ordinaires et la pointe d'excellence de l'échange marchand que représente le capitalisme.

A bien des égard le moyen âge représente un âge d'or des villes. A partir du 13^e siècle "l'Europe s'incarnera essentiellement dans des villes" (Le Goff, 2003: 135). Elles se forment comme place de marché (les foires et les marchés) et y ajoutent des activités de production (Braudel, 1985 ; Chaunu et Gascon, 1977 ; See, 1980); les fonctions militaires n'y sont plus principales. Mais cette lecture appelle une double nuance. Premièrement la production s'organise sous un registre artisanal qui n'a rien à voir avec la grande industrie de la révolution industrielle, donc le marché s'y manifeste d'une manière singulièrement réduite, on reste très loin du capitalisme. Jacques Le Goff utilise la jolie formule "du peuple des menus et du peuple gras" pour rappeler la hiérarchie entre les arts mineurs des artisans et les arts majeurs des riches marchands qui interviennent dans un rayon d'action international. Deuxièmement, ces forces des marchés urbains restent largement contenues par les structures héritées du féodalisme (Le Goff, 2003: 141, 146).

L'avènement de l'industrie va maintenir cette mise en distance entre le marché et la ville mais pour d'autres raisons et sous d'autres formes. Plusieurs arguments convergent.

Les villes n'ont pas toujours été au centre du développement industriel même si sur le long terme il y a bien une relation entre l'industrialisation et l'urbanisation des pays occidentaux. Sur ce point Paul Bairoch démontre à partir de la synthèse de nombreux travaux que le développement de la grande industrie s'est fait souvent en contournant les villes héritées du moyen âge. L'Angleterre de la révolution industrielle se réalise dans des villes "nouvelles"[2] ou dans des petites villes (Bairoch, 1985: 331). Le décalage semble encore plus vrai dans le cas de l'Italie dont l'économie semble écrasée par des villes taillées pour commander un vaste empire et trop amples pour l'état du pays au 19^e siècle. Bairoch parle de "villes parasitaires" (345). Le même argument se retrouve chez Pierre Chaunu en des termes plus vifs et pour une période antérieure : "la société antique connaît la cité (et non l'Etat)……. L'empire romain est autour de la cité cancéreuse de Rome une fédération de cités … Le collapsus démographique (au moment de la chute de l'empire) était dû en partie à la surcharge urbaine" (Chaunu, 1982, 127).

Le développement de l'industrie en Angleterre au milieu du 19^e siècle va avoir des conséquences terribles soulignées par de nombreux observateurs : habitat insalubre, densité énorme dans les quartiers populaires, insuffisances d'équipement public. Dans son beau livre sur l'histoire des villes et de la pensée urbaine Peter Hall entre dans le vif du par un long chapitre sur la ville du cauchemar : the City of Dreadful Night, reaction to the nineteenth century slum city (Hall, 2002). L'impact des forces du marché (ici l'industrie) va appeler une réaction publique. Elle se manifestera par le développement d'infrastructures qui apportent l'hygiène : adduction d'eau potable, réseaux d'évacuation des pluviales, règles pour le ramassage des déchets. Des infrastructures de transport (chemins de fer) ouvrent et relient les villes. La planification urbaine fait son entrée, des architectes et urbanistes conçoivent des cités jardins et des citées radieuses (Jacobs, 1961 ; Le Corbusier, 1946). Des règles d'urbanisme déterminent les droits à construire au niveau de la parcelle. Dès la fin du 19^e siècle les pays occidentaux élaborent des catégories juridiques pour organiser l'économie des infrastructures en réseaux; ce sera le service public industriel en commercial en France (SPIC), la notion de utility dans les pays anglo-américains[3]. Toutes ces expériences convergent pour établir que la ville dans ses composantes – du grand système technique, à l'infime parcelle – ne correspond pas à un territoire ouvert librement aux forces du marché. Il existe des règles qui introduisent des principes publics de transparence, et de justice.

Cette position décalée par rapport aux marchés et plus encore par rapport au capitalisme – l'industrie et la haute finance – a encore été accentuée à partir des années 1930 par la montée de l'interventionnisme public : New Deal aux Etats-Unis, planification et nationalisations dans les pays européens, Gosplan en URSS qui déclinent des méthodes pour domestiquer les forces brutes du marché (Kindleberger, 1969 ; Millward, 2005).

Au début des années 1970, la ville reste encore distante par rapport au marché et au capitalisme. Pour une part sa production relève toujours de l'économie quotidienne avec l'auto construction, le troc et l'économie informelle. Dans les pays industriels cette part est devenue résiduelle (quoique le poste "bricolage" occupe une part importante dans le budget des ménages[4]) mais elle continue d'occuper une place essentielle dans les pays émergents si l'on considère l'auto construction de quartiers entiers et ce que l'on peut appeler un urbanisme des "franges"[5]. Les principes de marché se sont diffusés et un grand nombre d'échanges se trouvent réglés par le mécanisme des prix mais une large partie d'entre eux relève du cercle des échanges régionaux où les règles locales l'emportent sur le grand mouvement des marchés mondiaux. Pour les affaires urbaines les marchés restent largement tempérés par des règles publiques qui définissent tant des droit à construire que l'organisation des services publics. Des firmes capitalistes interviennent, elles ont progressé depuis le 19^e siècle mais elles occupent une place réduite dans l'organisation des villes. La grande firme intervient dans quelques grandes opérations privées de développement urbain (logements de standings, bureaux, centre commerciaux) ; son rôle dans les infrastructures reste encore une exception limitée aux Etats-Unis (dans l'électricité, la téléphonie et les déchets) et à la France avec son modèle de services urbains (Lorrain 1990, 1993)

Cet équilibre entre le marché et la ville va être mis en cause à partir de la récession qui suit la première hausse des prix du pétrole (1973). Des pans entiers de l'industrie s'effondrent (mines, sidérurgie) ou doivent se redéployer pour survivre (chimie, automobile, machine outil, chantier naval). Les territoires industriels prennent de plein fouet ces mutations, l'histoire est la même que ce soit en Pennsylvanie ou dans la région des grands lacs, dans le centre de l'Angleterre ou dans la Ruhr et la Wallonie, dans le Nord Pas-de-Calais ou la Lorraine. A l'inverse d'autres régions tirent partie de la géographie (soleil, océan), pour attirer de nouvelles industries qui ne sont pas contraintes par la proximité aux matières premières et dont le développement repose d'abord sur du capital humain : informatique, biotech, NTIC[6]. Les choix résidentiels des cadres supérieurs et des universitaires convergent pour localiser ces industries là où la vie est plus agréable. Le mouvement est particulièrement visible aux Etats-Unis où la taille d'un continent permet ces choix de localisation et où l'économie est plus fluide. Donc les vieux territoires industriels du nord souffrent (rust belt) tandis que ceux du sun belt, au sud (Géorgie, Floride) et à l'ouest (Californie, Arizona, Texas) connaissent une forte croissance (Alcaly et Mermelstein, 1977)[7].

Cette nouvelle répartition de la richesse va remettre en cause les conceptions de l'action publique urbaine largement fondée sur l'interventionnisme public qui quelque part retranchait la ville des forces du marché. Certaines villes se retrouvent en grande difficultés financières ; la quasi faillite de la ville de New York en 1975 n'est que la pointe d'un phénomène plus vaste[8]. Les travaux de recherche illustrent fort bien cette situation avec la montée du thème du fiscal crisis (O'Connor, 1973 ; Merlstein, 1975). Les responsables urbains doivent trouver de nouvelles réponses. On observe donc des politiques de reconversion, des stratégies de développement pro growth dans les villes qui se développent, et plus tard des nouvelles politiques de regénération dans les anciens lieux d'industrie (Le Galès, 1993 ; Hall, 2002, chapitre 11). Mais ces politiques s'élaborent à un moment où le balancier des grandes conceptions de l'action publique bascule. Les idées favorables aux marchés, à la liberté de l'entreprise, à la concurrence prennent le pas, portées par quelques figures académiques (Freidrich Hayek ou Milton Friedman) et surtout popularisées et traduites en règles de droit par Ronald Reagan président des Etats-Unis de 1980 à 1988 et par Margaret Thatcher, 1^er ministre britannique de 1979 à 1989.

D'un pays à l'autre les dates qui marquent l'arrivée de nouveaux acteurs et l'application d'un nouveau référentiel peuvent changer mais la tendance, sur les années 1990-2010, est partagée par de nombreux pays : des Etats-Unis à la Chine. Les responsables urbains se détournent des méthodes de l'action publique traditionnelle et cherchent leur inspiration du côté des firmes. Avec ce basculement de nouveaux outils d'action font leur entrée dans le gouvernement urbain.

La manière dont la recherche a rendu compte de ces questions.

En posant un ordre des facteurs entre les phénomènes de production et de reproduction, considérés comme deux moments d'une régulation globale de l'économie (Aglietta, 1976 ; Castells, 1972) les sociologues et géographes urbains marxistes ont contribué à entretenir la lecture d'une ville décalée par rapport au capitalisme ou activée par l'économie, plutôt qu'une ville se trouvant au cœur d'un nouveau régime d'accumulation. Pour eux ce qui se passe dans la sphère productive est premier dans l'ordre des facteurs car c'est là où se produit la valeur. La ville se pense donc de manière secondaire comme le lieu où se territorialisent les échanges (les marchés urbains) et où s'organisent les fonctions de reproduction de la force de travail – logement, équipements collectifs, loisir, santé etc… Donc pour penser et décrire la ville il faut d'abord comprendre les logiques productives, elles apportent une intelligibilité de ce qui se passe dans les autres étages de la structure urbaine : marchés du travail, classes sociales et institutions locales[9]. A dire vrai ces analyses vont être rapidement révisées par des géographes urbains (Scott, Storper, Brenner) qui introduisent l'espace (territory, place) dans les phénomènes de production ; Manuel Castells, figure de proue d'une école marxiste prendra ses distances par rapport au structuralisme[10]. Des chercheurs principalement aux Etats-Unis étudient les impacts de la globalisation des systèmes productifs à l'œuvre dès le début des années 1980 (new international division of labour). Alan Scott (1998) montre que les espaces urbains se recomposent dans un nouveau cadre régional. De très nombreux auteurs travaillent sur les impacts de la globalisation dans les rapports entre les villes et sur les équilibres sociaux dans les villes[11]. Le résultat est que les villes globales sont aussi des villes duales. Dominées par des forces économiques elles se spécialisent et leurs activités s'étirent des emplois peu qualifiés aux super cadres de la finance. Le thème des inégalités occupera une place centrale (Harvey, 1973 ; Fainstein, Gordon, Harloe, 1992 ; Marcuse et Van Kempen, 2000)[12]. Il reste cependant qu'une étude fine des processus et des acteurs qui produisent ces phénomènes fait le plus souvent défaut que se soit en s'intéressant à ce qui se passe dans les firmes ou en étudiant les acteurs urbains. Ici intervient un second postulat, après le primat de la production, celui de l'importance accordée aux grands facteurs structurels. L'histoire s'explique par des grandes forces qui déterminent les acteurs, scandent l'histoire en grandes phases. Après une période fordiste-keynesienne vient un cycle néoliberal (Brenner et Theodore, 2002: 357 ; Swyngedouw, 1997). Ce cadrage n'est pas inexact mais en postulant le résultat il n'incite pas s'intéresser aux processus qui explique le passage d'un régime à un autre, ni à s'intéresser finement aux acteurs qui auront été les acteurs actifs de ces transformations. Ces approches s'intéressent plus aux déterminants qu'aux acteurs et aux forces sociales qui mettent en marche les mécanismes qui déterminent.

Donc si on résume, les écoles marxistes ont pensé les rapports entre la ville et les marchés d'abord en affirmant le caractère premier des phénomènes de production sur la consommation et l'échange ; cela conduisait à faire de la ville un lieu secondaire dans le fonctionnement du capitalisme. Cette lecture a été révisée par les géographes urbains qui ont affirmé la dimension territoriale des phénomènes productifs; d'autres se sont intéressés à des acteurs impliqués dans la production urbaine (Fainstein ) mais ces travaux peinent à dévoiler les processus et par la même la place des villes dans les chaînes de la valeur. Intervient ici un second postulat sur l'importance des facteurs structurels comme déterminant des acteurs.

Avec les travaux sur les régimes urbains (Stone) et les coalitions de croissance (Logan et Molotch) la recherche s'intéresse cette fois directement à l'emprise des intérêts économiques sur la conduite des politiques publiques. On sort de l'approche surplombante, ces travaux relèvent des sciences politiques ou du government. A partir du cas d'Atlanta, Stone (1989, 1993) explique comment le gouvernement local et des acteurs économiques (industriels, opérateurs de transport, promoteurs) se coordonnent pour promouvoir le développement économique de la capitale de la Géorgie[13]. Ces réseaux d'acteurs forment un ensemble assez stable pour que l'on puisse parler de régime urbain par analogie avec les régimes politiques (Fukuyama, 2006: 28). Relevons cependant que ces travaux soulignent principalement des alliance entre des intérêts économiques pour promouvoir le développement - les industries high tech et la finance- plus qu'un engagement des acteurs de la fabrique urbaine (Sellers, 2002: 290 suiv.).

Dans un autre ouvrage publié à la même époque, et toujours à partir des villes des Etats-Unis, Logan et Molotch (1987) mettent cette fois l'accent sur des acteurs directs de la ville (propriétaires fonciers, promoteurs et développeurs, industriels de la construction) et parlent de growth machine ; leur analyse est qu'il existe des alliances objectives entre les élus locaux et ces acteurs urbains pour engager une spirale de développement qui sera bénéfique à tous. Observons que le fait d'utiliser le terme de "machine" suggère des liens particuliers de types clientéliste/corrupteurs entre ces acteurs et les gouvernements urbains[14].

En Europe, de nombreux travaux s'intéressent aux stratégies de développement menées en direction des milieux industriels et pour ces milieux – politiques de reconversion, aides aux nouvelles technologies (Sellers voir aussi Bagnasco, Trigilia, Le Galès). Ici on est dans les politiques économiques des villes (thème ancien qui fait son apparition au début des années 1970[15] (ARU, 1986, Entretiens CDC 2000). Mais aucun de ces travaux ne trouvera la formule qui s'impose, même inexacte, car elle porte une représentation des phénomènes, donc régimes urbains, gouvernance urbaine et growth machines s'imposeront comme représenter ces phénomènes.

Retenons cette idée que dans les années 1980 les gouvernements urbains mènent des politiques de développement urbain en étroite articulation (partenariat) avec des acteurs économiques, ceux de l'industrie comme ceux de la fabrique urbaine. Ces rapprochements ne sont pas sans effets. Au début l'échange porte sur des apports en capital ou des adaptations des règles, avec le temps l'échange sera plus approfondi avec la diffusion de montages de projets, de méthodes de chiffrage, l'implication plus grande des entreprises dans la conception.

Ces formalisations laissent cependant de côté trois séries de problèmes qui pèsent pour comprendre les rapports des villes et des marchés. Premièrement, l'horizon pris en compte reste celui du moyen terme. C'est un pas de temps trop court. La ville matérielle est une construction de long terme dont la morphologie et les grands systèmes techniques contraignent l'acteur. Deuxièmement, la description des régimes urbains reste trop souvent limitée aux institutions formelles si nous reprenons les catégories de North[16]. Cette lecture fait l'impasse sur les institutions de second rang (les instruments) et sur les institutions informelles (culture et mentalités). Or ces deux constituants des modèles de gouvernement urbains, ignorés par les régimes urbains fonctionnent aussi sur le long terme et peuvent être les voies de transformation d'un modèle. Autrement dit, l'influence des marchés sur la ville ne se réduit pas à la transformation des institutions traditionnelles, elles peut prendre la voie discrète de l'action sur les outils, les normes[17], bref toutes ces institutions de second rang qui assistent l'acteur. Troisièmement, la définition des régimes urbains ou de la gouvernance localisée reste très générale; des acteurs nombreux ont des buts en commun, se coordonnent etc… Dans cette lecture manque une hiérarchie des acteurs, tous ne pèsent pas de la même manière, il en est de plus stratégique que d'autres. La critique que nous formulons à cette lecture est double. Elle est politiquement mystificatrice car elle donne à voir un monde angélique avec des but communs et des acteurs partenaires loyaux ; or le monde est également brutal avec des acteurs opportunistes et des naïfs qui finissent par payer les additions. En ne faisant pas l'effort de pondérer l'influence des acteurs, le degré de leur engagement, la nature de leurs intérêts territorialisés elle est descriptivement biaisée.

Si l'on réunit ces trois critiques – le temps long, le tryptique des institutions (formelles, de second rang et informelle), la gouvernance comme alliance hiérarchisée – il est ressort qu'il fort peu probable que des gouvernances semblables puissent caractériser les pays occidentaux. S'il existe bien une transformation caractérisée par un renforcement du rôle des marchés dans la ville, la décrire comme relevant du néolibéralisme et de la gouvernance urbaine, reste à un niveau de généralité stérile.

Définition de localized governance.

La théorie de la base va conforter la lecture d'un primat de la production sur le reste des activités que l'on trouve chez les auteurs marxistes. Selon cette théorie, le développement des villes se trouve tiré par l'existence d'une base exportatrice qui enclenche plusieurs mécanismes (Cantillon, ; Perroux, ). North en donne une description convaincante pour le cas des villes américaines au début du 19^e siècle (North, 1966). Premièrement, les recettes d'exportation vont enrichir la ville et si elles sont réinvesties sur place elles vont entraîner d'autres dépenses de consommation qui confortent une base domestique. Deuxièmement, pouvoir exporter suppose de s'équiper en infrastructures – ports, chemins de fer, entrepôts, force[18] – dont la construction stimule l'économie locale. Troisièmement, le fait de s'ouvrir aux marchés extérieurs suppose pour chaque ville ou pour chaque entreprise exportatrice de développer ses avantages compétitifs, comme l'affirmait Ricardo. Cela incite tous les acteurs qui interviennent sur la chaîne de la valeur à être efficaces et cela les pousse à la spécialisation car ce principe se trouve au cœur de la baisse des coûts unitaires de l'entreprise; donc le développement d'un secteur d'exportation diffuse des principes de d'efficacité à l'ensemble de la base économique.

A partir de ses recherches sur l'économie des villes françaises Laurent Davezies révise cette théorie de la base et par là même celle des régimes urbains et des coalitions de croissance. Les villes échappent assez largement à une activation directe par les forces des marchés car une vaste boucle redistributive fonctionne et les protège. Davezies applique aux économies urbaines la logique contenue dans les politiques de l'Etat providence : constituer un amortisseur aux à-coups trop brutaux des marchés; c'est une vieille histoire depuis la révolution industrielle[19]. Son idée forte est que la richesse des territoires n'équivaut plus à leur PIB tout simplement parce que la richesse circule. On peut donc avoir des territoires riches par leur production (mesurée en valeur ajoutée et PIB) qui pèsent moins en revenus de leurs habitants parce qu'une partie de la richesse est réaffectée par les firmes (exemple de l'Irlande) ou parce que des mécanismes de redistribution fonctionnent au niveau national (cas de l'Ile de France)[20]. En France, pays qui prélève 55% de son PIB (Etat, collectivités locales et budgets sociaux) l'argument se reçoit sans peine ; la localisation de ces flux change les équilibres des territoires et contribue à réduire les inégalités. L'intérêt du raisonnement de Davezies est d'avoir élargi le champ en considérant d'autres flux de redistribution moins admis : les revenus des retraites, la dissociation entre le lieu de travail et de résidence, le tourisme. Sur ces trois mécanismes il apporte des données convaincantes. La vision qu'il propose conduit à un renouvellement de la théorie de la base économique et de sa dualité entre une base exportatrice et une économie domestique. Le modèle s'enrichit d'une base publique (les emplois publics) et d'une base résidentielle avec les retraites, le tourisme et les revenus d'actifs travaillant ailleurs. La démonstration est séduisante et elle a une portée en termes de politiques publiques. Le maire stratège devrait autant équiper sa ville pour attirer les retraités et les touristes que conduire des coalitions de croissance. Le message est dans l'air du temps et correspond bien à l'engouement pour les villes créatives (Florida.

Mais ce raisonnement sur les économies urbaines contemporaines a tout de même une limite ; le modèle n'est pas bouclé sur ses implications macro-économiques. Les flux qui rééquilibrent les territoires (tourisme, retraites, dépense publique) restent des flux de redistribution. Donc la question est de savoir si un pays peut redistribuer sans avoir produit. La réponse économique est non ; les pays qui ont su maintenir une base économique – Allemagne, Japon, Chine – forts d'une balance commerciale excédentaire peuvent redistribuer. La réponse politique est - oui mais …. pendant un certain temps -, tant que le décalage entre production et consommation peut se combler par l'endettement. Rappelons les équations de base en France avant la crise de 2008. La dépense publique y est de 53% du PIB et les prélèvements d'environ de 47% ce qui se traduit par un déficit public de l'ordre de 6-7% de PIB ; la somme de ces déficits conduit à une dette publique de 68% du PIB. L'équation des nouveaux territoires performants dont parle Davezies n'est pas durable car ces villes se trouvent en compétition pour attirer des flux dont le volume global reste fixé par le dynamisme des bases productives. Au niveau d'un pays ce jeu de la répartition de la richesse reste un jeu à somme nulle qui quelque part correspond à une économie insouciante et injuste à l'encontre de territoires productifs et soumis à la dureté de la compétition internationale. Aborder le problème de la sorte permet aussi permis de discuter des relations entre la base productive (le front office) et le back office (base publique et économie domestique). En quoi le fonctionnement des seconds est-il un facteur de performance ou un fardeau ? Ces questions sont essentielles, elles commandent les choix de politiques locales économiques. Le bon maire doit-il mettre en avant son climat, sa gastronomie, ses musées et attirer touristes et retraités ? Ou prendre la voie exigeante de la recherche, des investissements en infrastructures, du soutien aux PME ? L'exemple de plusieurs pays émergents asiatiques (Chine, Hong Kong, Singapour) démontre que la vieille théorie de la base avec ses revenus externes d'exportation comme source de richesse reste une donnée incontournable.

Fin du 20^e siècle et l'entrée de la ville dans le capitalisme.

Notre argument est que la fin du 20^e siècle se caractérise par une emprise plus grande des marchés dans des activités jusqu'alors réglementées et surtout par une extension du capitalisme – ses firmes et ses instruments – à l'organisation des marchés urbains. A l'inverse de la lecture globalisante en grands modèles d'accumulation (Brenner et Theodore, 2002) nous privilégions une approche par les problèmes, les acteurs, les processus de construction des marchés avec tout le chaînage des institutions.

Le premier phénomène visible est bien sûr celui de la démographie. Des millions nouveaux urbains doivent être accueillis ; la Chine à elle seule a augmenté sa population urbaine de 320 millions d'habitants entre 1994 et 2004. De grandes métropoles se forment et montent en densité réseautique, ce que nous avons résumé comme le passage de polis, à mégalopolis, puis à gig@city (Tarr et Konvitz, 1981 ; Lorrain, 2001 et 2008a). Cela fait de la grande ville et de son environnement bâti un nouveau marché pour les firmes. On assiste à la formation d'une industrie de la ville (Lorrain, 2002b). Des firmes anciennes déjà présentes dans les réseaux urbains se développent, d'autres qui évoluaient à la périphérie (tels les conglomérats, les grands industriels, les banques) interviennent de plus en plus dans la fabrique urbaine. La pression des problèmes sur les décideurs publics explique largement leur recours à des firmes qui disposent de références et de ressources ; le projet néolibéral n'est qu'un facteur parmi d'autres.

Ces transformations se trouvent également portées par une transformation du rôle des villes dans les phénomènes d'accumulation. Dans une économie globale la recomposition des chaînes de valeur rend l'économie plus directement articulée à la ville. Premièrement la ville offre des infrastructures absolument centrales pour les activités de production, cela fonctionne sur l'amont (recherche, marketing, ingénierie, finance) comme sur l'aval (logistique, distribution)[21]. Deuxièmement la ville devient le lieu où se gère une part croissante des flux de redistribution et constitutifs d'une économie de services – tourisme, éducation, santé. Troisièmement la prise en compte de l'environnement conduit à organiser les activités en cycle global, jusqu'au recyclage et au traitement ; cela incite les villes à s'équiper, et en retour ce niveau d'équipement et la qualité qu'elles peuvent afficher les rendent encore plus attractives. De ce fait la grande ville ne se pense plus comme l'espace de gestion d'une production réalisée ailleurs, mais comme une sorte de "meta moyen de production" qui commande l'ensemble du cycle production/reproduction.

Au cœur de cette transformation, les industries de réseaux occupent une place centrale. Les systèmes techniques urbains forment l'ossature qui structure les villes et ils sont en même temps les dispositifs qui les positionnent dans les phénomènes économiques que ce soit pour la circulation des biens (ports, aéroports, chemins de fer, autoroutes), ou pour celle des personnes (tourisme et hôtellerie), ou des informations (NTIC). Par ailleurs, à ces réseaux correspond une industrie de la ville dominée par de grandes firmes privées, cotées en bourse[22]. Elles sont très régulées dans leurs activités mais dans le même temps elles se trouvent très inscrites dans les dynamiques compétitives d'une économie ouverte aux marchés. Les auteurs américains ont fait la part belle aux promoteurs (Fainstein ) ou aux intérêts industriels et financiers (Sassen ) et mais ont peu pris en compte ce capitalisme infrastructurel (l'objet est invisible enfouis sous la surface des villes, les firmes se font discrètes).

Cette vaste transformation à l'œuvre depuis le début des années 1990 va être accélérée par la constitution d'une industrie de la finance et du conseil et par son intérêt pour des actifs urbains. Elle a joué un rôle direct dans l'élaboration des politiques de dérégulation en se faisant l'avocat d'un modèle ouvert et concurrentiel. Les entreprises verticales intégrées et à monopole ont été divisées en sous parties indépendantes (unbundling) ensuite introduites en bourse (voir les industries du gaz, de l'électricité et des télécommunications). Les institutions urbaines en ont été profondément affectées. Des grandes institutions compactes, (souvent publiques) ont été remplacées par une structure composée de nombreux acteurs indépendants pouvant faire chacun d'entre eux l'objet de transactions sur les marchés boursiers. L'industrie de la finance et du conseil qui par nature vit des conseils et des transactions construisait ainsi son propre marché. Mais son rôle ne portait pas que sur la réforme des architectures, elle a aussi diffusé ses propres méthodes : visions, montages, instruments. Premièrement un urbanisme par projet s'est imposé; c'est pour cette industrie une manière de monter les opérations en divisant les risques et en construisant des partenariats ad-hoc, (des tours de table). La ville se construit, brique par brique, projet par projet. L'ironie de l'histoire est qu'au niveau local les acteurs pensaient inventer un nouveau modèle moderne et efficace (l'urbanisme par projet et par contrat) alors qu'il ne faisaient que reproduire un schéma depuis longtemps adopté par les banques d'investissement car cette technique du compartimentage était celle qui lui permettait de piloter des opérations totalement hétérogènes, par le secteur concerné et les pays. Deuxièmement, cette logique du projet a des implications sur le montage des opérations. Les acteurs privés ont un rôle grandissant ; la technique des concessions appliquée à quelques grands ouvrages et aux distribution d'eau devient une technique universelle sous la forme de partenariats publics privés (PPP). Des consortiums prennent en charge la conception, le financement, la construction et l'exploitation de l'équipement sur des durées de 15 à 30 ans. L'ancienne catégorie de maîtrise d'ouvrage publique perd de sa force. Troisièmement, des techniques de calcul (coût en cycle complet, valeur actualisée nette, taux d'actualisation du capital) déjà utilisées dans d'autres industries permettent de mettre en comparaison ces projets urbains avec d'autres actifs. La portée en est capitale car désormais quelques grands acteurs financiers – banques d'investissement, fonds de private equity – peuvent mettre en équivalence dans des pays différents des projets différents. Mieux que par une grande théorie c'est par ces techniques que les "briques urbaines" rentrent dans les marchés. Auparavant on peinait à leur donner une valeur, ces informations restaient cantonnées dans des cercles de décision nationaux et locaux; désormais grâce à l'industrie de la finance elle sont calculables et cette information circule.

En considérant les trois facteurs discutés – la globalisation des marchés, le développement de grandes firmes urbaines, et l'émergence d'une industrie de la finance est-ce à dire que la ville est dominée par les marchés ? Assiste-t-on à la victoire du projet néolibéral ? Il est clair que l'influence privée a augmenté; en un mot la ville et en particulier la grande ville constitue un marché, mais est-il totalement organisé par des principes de marché ? Les choses ne sont pas univoques. Il nous faut regarder plus en détail les coalitions d'acteurs, les principes et les instruments. La soumission de la ville aux marchés et au capitalisme ne se déduit pas des politiques de privatisation et à l'inverse le statut public de certaines coalitions ne garantie pas nécessairement un distance par rapport aux marchés. Considérons un instant trois manifestations de l'influence du secteur privé.

Les firmes privées urbaines (utilities, développeurs, entreprises de construction, industriels) symbolisent indiscutablement cette influence des marchés sur la ville. Elles sont de grande taille (des chiffres d'affaires entre 10 et 60 milliards d'euros), sont puissantes; la théorie économique du principal-agent a depuis longtemps exposé les risques dans ces situations d'asymétrie. Ce faisant, elles ont concentré une grande partie des critiques et des passions. Le cas le plus emblématique étant celui du secteur de l'eau où pour certains un contrat avec une firme privée s'apparente à un pacte avec le diable. Mais c'est une lecture incomplète qui reste sur la forme –le statut privé, la taille – sans considérer les principes d'action et les instruments. Ces firmes privées urbaines sont très régulées; elles doivent respecter des obligations de service – accès pour tous, non discrimination, fixation des prix réglementées, programme d'investissement négocié etc… Bref elles sont privées, elles sont cotées en bourse et font bien partie du capitalisme – la forme supérieure des échanges dont parle Braudel – mais dans leur fonctionnement ordinaire elles œuvrent selon des principes de marché amoindri. Nous pouvons en déduire que tout n'est pas univoque et qu'il peut exister des situations hybrides combinant des propriétés du capitalisme et l'application de règles publiques constitutives des services urbains. Le même raisonnement peut être tenu pour le fonctionnement des contrats de PPP appliqués à des grands objets urbains – équipement public, système de transport. La puissance publique contractualise globalement mais ce n'est pas un chèque en blanc. Ces firmes privées ne sont pas libres – ni de sortir, ni d'appliquer des prix dans la recherche d'un profit maximum. On est dans un capitalisme réglementé.

Les coalitions de croissance publiques correspondent à une autre configuration a priori moins insérée dans le capitalisme et plus gardiennes de l'intérêt général. Elles se sont développées avec succès à Hong Kong, à Singapour et dans quelques villes chinoises[23]. Comme pour les growth machines de Logan et Molotch elles se mettent en place par une alliance entre l'Etat, le gouvernement municipal et des firmes de statut privé et à capitaux publics majoritaires. Si on les étudie en détail quel est la part du marché dans ces coalitions ? Elles utilisent des techniques du capitalisme : cotation en bourse et recherche de capitaux sur les marchés financiers, multiplication des filiales dédiées, montages en PPP et en joint ventures. L'échange se fait par les prix. Mais pour le reste le contrôle que ces acteurs exercent sur l'ensemble des chaînes de production du cadre bâti fait que les marchés restent soigneusement contrôlés. Il y a une main visible de ces hiérarchies de croissance sur la ville. On ne peut la confondre avec le jeu des marchés. Mais est-ce si simple ? Car dans le même moment ces alliances combinent l'accès à des ressources publiques, une architecture intégrée qui leur en font des "développeurs absolus" : des hiérarchies de croissance. Leur pouvoir ne se trouve pas limité par les contrepoids habituels que sont : une comptabilité certifiée, le reporting aux actionnaires, le jeu d'une opposition politique et une presse indépendante. Donc ces hiérarchies de croissances disposent d'un pouvoir inimaginable dans un régime "capitaliste".

La main discrète de l'industrie financière. En première lecture cette industrie ne semble pas faire partie des acteurs urbains, elle intervient à la périphérie comme fournisseur d'un input particulier – le capital, elle a pourtant une influence certaine qui résulte de son intervention sur plusieurs maillons stratégiques. Elle intervient d'abord par l'évaluation de la qualité des acteurs, c'est le rôle des agences de notation (rating) et des études des grandes banques d'investissement. Dégrader la note d'un acteur public (un Etat, une région, une grande ville) est toujours lourd de conséquences, cela l'incite à réduire sa dette et par la même à revoir ses projets, à céder des actifs. Ensuite ces acteurs participent à l'instruction et au montage des grands projets sous plusieurs formes ; on parle de triple play pour désigner l'action d'une banque comme conseil, apporteur de crédit et investisseur au capital de la société qui porte l'opération. Des fonds privés ont investi dans des actifs urbains[24]. Donc en quelques années l'industrie financière a déployé une intervention complète. Les fonds d'investissement et les grandes banques ne sont pas engagés dans les affaires urbaines au même titre que les firmes d'infrastructure ou les grands développeurs, pourtant leur influence est considérable et ils portent directement des principes de marché dans les dossiers urbains. Leur spécificité outre la maîtrise des opérations financières – introduction en bourse, emprunt obligataire, augmentation – est d'appliquer des critères de marché universels aux questions urbaines et à les mettre en comparaison avec d'autres secteurs. L'entrée de principes de marchés internationaux se fait doublement, premièrement les techniques de calcul sont celles utilisées pour tout acteur de marché, deuxièmement la mise en comparaison entre classes d'actifs et entre pays conduit à englober des marchés urbains (localisés) dans le vaste mouvement des échanges mondiaux.

Quelle est la portée de ces analyses et les implications en terme de recherche ?

Il faut certainement prendre en compte tous les acteurs qui interviennent dans la fabrique urbaine et pas seulement les plus visibles. L'influence commence très haut dans la chaîne de décision comme le montre l'industrie financière. Cette recommandation fait d'autant plus sens que l'industrie de la ville va se développer ; donc comme pour tout nouveau marché de nouveaux entrants vont faire leur apparition. Le cercle classique des utilities, des promoteurs et des constructeurs doit être élargi aux conglomérats, aux ingénieristes, à des firmes industrielles qui développent de nouveaux équipements (durables).

Il faut aussi se départir d'un lecture trop institutionnelle et à court terme (les régimes urbains). La ville nous invite à introduire le temps long, celui de son cadre bâti tout comme celui de ses institutions. Il faut étudier toutes les modalités de l'action. L'influence des marchés sur la ville se joue autant par l'usage d'un instrument technique et invisible (méthode d'évaluation, outil de reporting) que par la nature juridique d'un opérateur. Comme le montre la rapide comparaison des opérateurs privés, des coalitions de croissance publique et de l'industrie financière l'influence globale des marchés sur la ville va dépendre du dosage entre les trois niveaux institutionnels. Seront-ils tous tournés vers le marché? Le principe de l'un seront-ils compensés par les instruments du second ou par la culture des acteurs.

Pour décrire les impacts des marchés sur la ville il est utile de partir de la ville matérielle composée d'objets techniques et de voir comment ils sont conçus, financés, produits et gérés. L'influence des marchés se manifeste par une logique de projets et de produits, congruente avec les intérêts des financiers et des futurs exploitants. Chaque "bloc" se traite d'une manière autonome avec son tour de table d'actionnaires ; plusieurs actifs peuvent être regroupés dans une société cotée en bourse et entrer dans le marché (la méthode Macquarie). Ces montages en projet conduisent à la généralisation de grands complexes intégrés (des paquebots urbains) qui offrent plusieurs fonctionnalités de sorte que comme dans un paquebot, détaché de tout territoire, il serait possible d'y vivre sans jamais mettre le pied à terre. Cette évolution dans la forme urbaine modifie considérablement la ville héritée de la Grèce et du Moyen Age; elle s'organisait autour de bâtiments privés et d'espaces publics – les rues, les places -. L'urbanisme actuel en "objets globaux" intègrant toutes les fonctions remet en cause ce type de ville.

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