The manufacture of the State : the education of middle managers for public administration in Regional Administration Institutes (1966-2013)
L’atelier de l’État : des Instituts régionaux d’administration pour former les cadres intermédiaires de la fonction publique (1966-2013)
Résumé
Every year in France, about 700 administrative officers (French
attachés) get hired thanks to a competition. They are neither street level
bureaucrats nor top civil servants, but these civil servants constitute most of the
intermediate administrative staff of public services. Yet, they remain mostly
invisible to citizens and little known to social scientists. Since 1970, Regional
Administration Institutes (IRA) have been designed to merge and homogenize the
recruitment, training, and practices of these public agents. The study of those
educational institutions sheds light on the process through which the State assigns
these middle managers a specific mandate.Combining sociological approaches of public
administration and of socialization, three perspectives related to the middle
managers’ training are being developed. First, a socio-historical analysis of the
reforms of the IRA sheds light on hardships encountered by the administration in
establishing an inter-ministerial “corps”. This approach allows us to understand
compromises between ministries that allow the stabilization of the training’s
organization. Then, within the IRA institution, the study of prescribed and taught
knowledge enlightens the different activities entrusted to middle managers during
their training. These skills shape various figures of the public services' middle
managers. Finally, an ethnographic approach of processes of socialization within the
IRA institution shows that the mandate of the attaché also stems from various modes
of appropriation and discrepancies from institutional expectations.These three sites
of investigation constitute an interesting vantage point of two type of deep-seated
tensions among middle management. First, the tension between the unification of the
group and its scattering. Then, that between the attachés’ autonomy and their
participation in the “dirty work” chain of delegation. Both manager and managed,
both technician and non-specialist, both legal expert and team leader, the mandate
of these middle managers fluctuates depending on what the State wants to achieve
with its administration.
Chaque année, près de 700 attachés d'administration de l'État
sont recrutés par concours. Ni agents de guichet ni hauts fonctionnaires, ce
personnel peuple les échelons intermédiaires de la fonction publique, mais reste
invisible aux usagers et peu connu des sciences sociales. Depuis 1970, les Instituts
régionaux d'administration (IRA) ont la charge d’unifier le recrutement et
d’homogénéiser les pratiques de ces fonctionnaires. L'étude de cette formation
permet d’entrer dans l’atelier où se construit le mandat confié par l’État à ces
cadres intermédiaires.Alliant sociologie de l'administration et sociologie de la
socialisation, nous adoptons trois regards sur la formation de cet encadrement
administratif intermédiaire. D'abord, l'analyse socio-historique des réformes des
IRA éclaire à la fois les obstacles à la constitution d'un « corps interministériel
» des attachés, et les compromis entre ministères qui permettent de stabiliser
l'architecture de formation. À l'échelle de l'institution ensuite, l'étude des
savoirs prescrits et enseignés donne à voir comment sont valorisées les activités
des cadres intermédiaires au cours de leur formation, modélisant différentes figures
de l'attaché. L'approche ethnographique du travail socialisateur de l'institution
montre enfin que le mandat de l'attaché se fabrique aussi dans la variation des
modes d'appropriations et dans les décalages par rapport aux attentes
institutionnelles. Ces trois scènes d'investigation constituent un observatoire de
la double tension qui travaille l'encadrement administratif intermédiaire : celle
qui oppose l’unification du groupe à sa dispersion, et celle qui défend l’autonomie
de l’attaché dans le processus de délégation hétéronome des tâches. À la fois
encadré et encadrant, « technique » et « généraliste », « juriste » et « manager »,
le mandat de l'attaché oscille en fonction de ce que l'État – depuis les
administrateurs des ministères jusqu'aux formateurs des IRA – veut faire de son
administration.
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